Decreto 48/025
Apruébase el "III PLAN NACIONAL PARA LA ERRADICACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL Y NO COMERCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA (2023-2028)", elaborado por el Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia (CONAPEES).
(830*R)
MINISTERIO DEL INTERIOR
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS
MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA
MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA
MINISTERIO DE TURISMO
MINISTERIO DE VIVIENDA Y
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL
MINISTERIO DE AMBIENTE
Montevideo, 20 de Febrero de 2025
VISTO: los Decretos N° 385/004, de 27 de octubre de 2004 y N° 25/017, de 1° de febrero de 2017, por los cuales se crea en la órbita del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU) y se amplía la integración del Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia (CONAPEES);
RESULTANDO: I) que por las disposiciones antes citadas se establece la integración del referido Comité y dentro de sus funciones se encarga al mismo, construir una política pública de carácter intersectorial y elaborar y proponer el Plan Nacional de Acción para la Prevención y Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia;
II) que en cumplimiento de dicha competencia, oportunamente el Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), aprobó el Primer y el Segundo Plan Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de Niñas, Niños y Adolescentes;
III) que el CONAPEES ha elaborado un Tercer Proyecto de Plan de Acción: "III PLAN NACIONAL PARA LA ERRADICACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL Y NO COMERCIAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA (2023-2028)";
CONSIDERANDO: I) que en el marco de dichas funciones, resulta oportuna la aprobación del mencionado Proyecto de Plan de Acción;
II) que asimismo, del resultado de los casi 16 años de experiencia en la implementación del Primer y Segundo Plan Nacional de referencia, se considera necesario adecuar la actual integración del mencionado Comité, en función de la nueva institucionalidad y las competencias temáticas en la materia;
ATENTO: a lo expuesto precedentemente y a la normativa antes señalada;
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,
Actuando en Consejo de Ministros
DECRETA:
Apruébase el "III PLAN NACIONAL PARA LA ERRADICACIÓN DE LA EXPLOTACIÓN SEXUAL COMERCIAL Y NO COMERCIAL DE LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA (2023-2028)", elaborado por el Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia (CONAPEES), cuyo texto forma parte integrante del presente Decreto.
Amplíase la integración actual del Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia (CONAPEES), incluyendo como miembros plenos a la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, a la Comisión Asesora de Género del Congreso Nacional de Intendentes y a la Universidad de la República, y como organismos asesores al Fondo de Población de las Naciones Unidas y a la Organización Internacional para las Migraciones.
El Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia (CONAPEES) podrá invitar a sesiones extraordinarias consultivas a otros organismos gubernamentales e internacionales y a organizaciones de la sociedad civil que entienda pertinente, para el análisis de aspectos específicos vinculados a la concreción del presente Plan Nacional.
Comuníquese, publíquese.
LACALLE POU LUIS; NICOLÁS MARTINELLI; OMAR PAGANINI; ALEJANDRO IRASTORZA; ARMANDO CASTAINGDEBAT; PABLO DA SILVEIRA; JOSE LUIS FALERO; ELISA FACIO; MARIO ARIZTI; KARINA RANDO; JUAN BUFFA; EDUARDO SANGUINETTI; RAÚL LOZANO; ALEJANDRO SCIARRA; ROBERT BOUVIER.
III Plan Nacional para la Erradicación de la
Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la
Niñez y la Adolescencia
(2023-2028)
Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y
No Comercial de Niños, Niñas y Adolescencia
(CONAPEES)
Índice
1. Presentación institucional.
2. Glosario.
3. Introducción y fundamentación.
4. Situación actual y desafíos para la política pública.
4.1 Consideraciones respecto de la Política pública en materia de
erradicación de la ESCNNA.
5. Objetivo General.
6. Enfoque metodológico.
7. Componentes del III Plan Nacional.
7.1. Objetivos estratégicos, proyectos centrales y acciones
8. Cronograma general.
9. Propuesta de Evaluación y Monitoreo.
10. Bibliografía.
1. Presentación Institucional
* * *
2. Glosario
AGESIC: Agencia de Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información y el Conocimiento.
AFEET: Asociación Femenina de Ejecutivas de Empresas Turísticas.
ANEP: Administración Nacional de Educación Pública.
ASSE: Administración de Servicios de Salud del Estado.
CAMTUR: Cámara Uruguaya de Turismo.
CDN: Comité de los Derechos del Niño.
CONAPEES: Comité Nacional Para la Erradicación de la Explotación Sexual comercial y no comercial de la niñez y la adolescencia.
ENAJ: Encuesta Nacional de Adolescencia y Juventud.
ESCNNA: Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes.
FLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
FGN: Fiscalía Generan de la Nación.
FAPMI: Federación de Asociaciones para la Prevención del Maltrato Infantil. España
ECPAT: Federación de Asociaciones para la Prevención del Maltrato Infantil - Acabar con la Prostitución Infantil, la Pornografía Infantil y el Tráfico de Niños con fines Sexuales (en inglés).
IIN-OEA: Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes - Organización de Estados Americanos.
INAU: Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay
INJU: Instituto Nacional de la Juventud.
MEC: Ministerio de Educación y Cultura.
MI: Ministerio del Interior.
MIDES: Ministerio de Desarrollo Social.
MSP: Ministerio de Salud Pública.
NNA: Niños, Niñas y Adolescentes.
OBVG: Observatorio sobre la Violencia basada en Género.
OIM: Organización Internacional para las Migraciones.
OPP: Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
SENPVBGG: Segunda Encuesta Nacional de Prevalencia sobre Violencia Basada en Género y Generaciones.
SIIAS: Sistema de Información Integrada del Área Social.
UdelaR: Universidad de la República.
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (en inglés).
UNPFA: Fondo de Población de las Naciones Unidas (en inglés).
3. Introducción y fundamentación
La explotación sexual comercial y no comercial de niños, niñas y adolescentes (ESCNNA) configura una forma de violencia sexual extrema que se produce en contextos de desigualdades socioeconómicas, de género y generaciones. De relaciones signadas por asimetrías de poder que encuentran fundamento en un orden simbólico que las naturaliza.
En un escenario donde ciertamente se anula todo reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes (NNA) como persona humana, como sujeto de derecho pasible de reconocimiento, es relevante señalar la importancia de las desigualdades generacionales. En estas se comprende a los NNA sin conciencia, sin voluntad, como un objeto a disponer para la satisfacción de una persona adulta, la que mayoritariamente es un varón.
Considerar las desigualdades generacionales implica asumir que la edad, intersubjetivamente considerada, asume un significado particular en función del ciclo de vida. Específicamente en el caso de los NNA "su condición de dependencia se transforma en motivo para la dominación y el ejercicio pleno del poder, impidiendo el goce y ejercicio de sus derechos a niñas, niños, adolescentes". (SENPVBGG, 2020: p. 30)
En este sentido las desigualdades de género también son claves para comprender el problema de la explotación sexual, especialmente hacia las niñas y las adolescentes, y por consiguiente se hace necesario "considerar el lugar que ocupan las percepciones y valoraciones de las personas en tomo a lo que significa ser varón o ser mujer, así como también examinar los estereotipos de género que sostienen la idea de la superioridad del varón respecto a la mujer y la creencia de que el varón tiene derecho a ejercer su poder y/o fuerza para mantener el dominio (...) Son estas creencias, mitos y valores socioculturales los que sostienen y legitiman la violencia que los varones ejercen sobre las mujeres, vulnerando así el derecho de éstas a vivir una vida libre de violencia de género" (OBVG, 2020, p. 29)
En definitiva, como señala Rostagnol (2007) la explotación sexual se ubica en un "cruce de dimensiones donde se advierten las relaciones de dominación masculinas y adultocéntricas; aspectos económicos, aspectos políticos, dentro del locus de la sexualidad entendida como construcción socio-histórico-cultural". (citada en FLACSO, 2022: p. 15). En esta interseccionalidad, en este cruce de dimensiones, también hay que destacar la mayor fragilidad de las personas con discapacidad, afrodescendientes y en particular las migrantes.
En este marco, se entiende como una función básica del Estado el desarrollo de acciones, estructuradas como políticas públicas, orientadas a reducir estas desigualdades y asimetrías, así como sus expresiones particulares y la falta de reconocimiento a los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derecho.
En nuestro país en lo que refiere al abordaje de la explotación sexual comercial y no comercial, el Comité Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia (CONAPEES), de acuerdo con el Decreto 385/004, es el organismo responsable de construir una política de carácter intersectorial. Ésta se traduce en la elaboración de planes nacionales de acción para la prevención y erradicación de la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes (ESCNNA).
Si bien no hay una única definición de que se considera como explotación sexual, existe un extendido acuerdo respecto de aquellas conceptualizaciones que provienen de la Declaración y Agenda para la Acción del I Congreso Mundial contra la Explotación Sexual Comercial Infantil (ESCI) llevada a cabo en Estocolmo en 1996 que sostiene en el numeral 5 que "La explotación sexual comercial de los niños es una violación fundamental de los derechos del niño. Esta comprende el abuso sexual por adultos y la remuneración en metálico o en especie al niño o niña y a una tercera persona o varias. El niño es tratado como un objeto sexual y una mercancía."
Por su parte el Instituto Interamericano del Niño, la Niña y Adolescentes (IIN-OEA) asumiendo los cambios en la forma en que se expresa socialmente la explotación sexual de NNA y reconociendo situaciones en las cuales no habría comercio en sentido estricto, expresa que existe explotación sexual de carácter comercial y no comercial, por lo que sugiere hablar comprensivamente de "explotación sexual" y propone la siguiente definición: "la explotación sexual de niñas, niños y adolescentes es la utilización de niñas, niños y adolescentes en actividades sexuales a cambio de (o con promesa de) una remuneración, en metálico o especie, al niño, niña o adolescente víctima, a éste y a una tercera persona o varias, o solo a tercera persona o varias." (IIN-OEA, 2021, p3.)
De cualquier manera y a todos los efectos, la explotación sexual es una vulneración grave de los derechos de los niños, niñas y adolescentes donde estos son tratados como mercancías, como objetos que pueden ser piezas de intercambio, usarse y desecharse. Desde el punto de vista formal, en nuestro Estado se entiende a la explotación sexual explícitamente considerada en su expresión comercial y no comercial, como objeto de política pública.
La explotación sexual configura a la vez un problema social y un delito tipificado en la Ley N.° 17.815 arts. 4 y 5, en el cual niños, niñas y adolescentes (NNA), especialmente mujeres, que generalmente se encuentran en situación de vulnerabilidad pasan a ser objeto de explotación, por parte de un explotador(1), en base a fundamentos culturales que sustentan una práctica de ejercicio de la sexualidad masculina hegemónica, obtiene un beneficio de carácter sexual mediante el ofrecimiento o promesa de algún tipo de remuneración a la víctima y/o a terceros que intermedian y facilitan la explotación. En este sentido, siempre debe entenderse que los NNA son las víctimas de este proceso y son quienes se ven sometidos en una relación desigual de múltiples asimetrías en la cual no es aceptable presuponer la existencia de un consentimiento por parte de estos.
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(1) En un estudio de UNICEF (2011) identifica al menos tres tipos de explotadores bajo esta figura: el explotador cliente, el explotador proxeneta y el explotador intermediario que es el facilitador del encuentro entre el explotador cliente y la víctima NNA.
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Resulta relevante indicar que al referimos a situaciones de vulnerabilidad estamos considerando la misma no únicamente desde la perspectiva socioeconómica sino también en referencia a dinámicas familiares de personas de diversos estratos sociales y en ocasiones también a víctimas que cuentan con una trayectoria de institucionalización.
Como tal, esta forma grave de vulneración de derechos requiere de parte del Estado la toma de medidas para impedirla, tales como las establecidas en los diversos mecanismos legales(2) cuyo alcance configura un marco jurídico a nivel nacional. Asimismo, se debe garantizar de manera efectiva el derecho a una plena protección contra todas las formas de explotación y abuso sexual como se establece en la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada mediante la Ley 16.137 y en la normativa vigente referenciada.
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(2) Algunas de las principales normas en este sentido son la Convención sobre los Derechos del Niño ratificada por la Ley 16.137, Ley 17.815 Violencia Sexual comercial o no comercial contra niños, adolescentes o incapaces, Ley 17.823 Código de la Niñez y la Adolescencia y modificaciones al mismo consignadas en la Ley 19.747, Ley 19.293 Código del Proceso Penal, Ley 19.580 Ley integral de violencia hacia las mujeres basada en género, y la Ley 19.643 Prevención y combate de la trata de personas.
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De acuerdo con lo que señala el IIN y también se explicita en el II Plan Nacional del CONAPEES (2016-2021), es posible reconocer diferentes modalidades y escenarios de ESCNNA. En relación con las modalidades que adquiere, se indica la realización de actos sexuales remunerados o con promesa de remuneración, la utilización de imágenes o representaciones de NNA en pornografía, la utilización de NNA en espectáculos sexuales, trata con fines de explotación sexual y matrimonio y parejas fictas o forzadas. (CONAPEES, 2016; IIN-OEA, 2021)
Estas modalidades ocurren en escenarios muy variados y si bien es posible reconocer en cada situación diferentes actores sociales, procedimientos y formas de operación, los principales ámbitos señalados por el IIN (2021) son: a nivel familiar, en el espacio social o comunitario (plazas, bares, locales de esparcimiento, entre otros), en viajes y turismo, en el espacio de internet y las tecnologías de la información y comunicación, en procesos migratorios y desplazamientos forzosos. Estos ámbitos o contextos son fundamentales para la comprensión y el abordaje efectivo por parte de la política pública que busca la erradicación del fenómeno.
Sin embargo, más allá de esta identificación general, no disponemos para nuestro país de información que permita conocer la prevalencia del fenómeno, su magnitud y su acabada incidencia en términos de modalidades, ámbitos y agentes lo cual dificulta por un lado la comprensión del problema en términos científicos y por otro, el propio proceso de generación de políticas públicas necesarias para enfrentarlo.
No obstante, esto no ha sido un impedimento para el abordaje del problema desde el Estado, el cual en los últimos 19 años ha venido desarrollando instrumentos y acciones de prevención, atención, investigación, sanción y coordinación de políticas destinadas a erradicar la ESCNNA. En particular, en lo que tiene ver con diversos avances normativos producidos, estos han permitido dar una mayor visibilidad a un problema que se encuentra caracterizado por una elevada tolerancia social fruto de la naturalización de las prácticas hegemónicas que lo configuran. A su vez, la creación del CONAPEES y la generación de planes nacionales han dado un impulso relevante a la temática desde el ámbito público, contemplando a su vez el aporte de organizaciones de la sociedad civil organizada y la cooperación internacional.
Considerando que las situaciones de violencia en la infancia y la adolescencia son un problema complejo y multicausal, que involucra aspectos personales (psicológicos, sociales, entre otros), familiares, institucionales y comunitarios, tanto en su surgimiento como en su perpetuación o interrupción (MIDES- UNICEF, 2021: p. 10), la mayor amplitud en términos de participación de actores involucrados en los Planes nacionales y en las acciones contra la explotación sexual, ha sido y debe seguir siendo una condición necesaria para alcanzar buenos resultados.
Estos avances componen el escenario en el cual el presente Plan Nacional se gesta y despliega. En especial el ámbito del CONAPEES como espacio intersectorial de construcción de política pública configura un mecanismo de interacción de organismos públicos y de la sociedad civil en torno a la formulación, ejecución y evaluación de iniciativas planificadas que hay que destacar y fortalecer.
A su vez, los planes que se han implementado hasta el momento, a pesar de un acontecer heterogéneo y muy sectoriales en su ejecución concreta, han permitido el desarrollo de líneas de trabajo que se sostienen en las instituciones.
En definitiva, este III Plan Nacional no ocurre en el vacío, sino en un territorio habitado de acciones, políticas, normas y actores sociales e institucionales que hacen a una política pública que apuesta a la intersectorialidad en su intencionalidad y en sus condiciones de producción.
Supone en tal sentido, una oportunidad importante para la ampliación y consolidación de los derechos de la infancia y la adolescencia de nuestro país y en especial sus grupos más vulnerables.
4. Situación actual y desafíos para la política pública.
El contexto de producción del presente Plan, podemos descomponerlo en al menos dos grandes dimensiones. Por un lado, el diagnóstico de la situación nacional en materia de ESCNNA y por otro la política pública en general comprendiendo la consideración que el CONAPEES realiza respecto del II Plan Nacional, en tanto antecedente inmediato de la presente iniciativa.
Para dar cuenta de estos se ha considerado la propia mirada de los integrantes del CONAPEES mediante la realización de entrevistas individuales y colectivas, así como el análisis de documentación relevante.
El primer elemento para tomar en cuenta respecto del diagnóstico de la ESCNNA en nuestro país tiene que ver con una muy baja producción de conocimientos sobre el tema. En particular en lo que refiere a la prevalencia e incidencia del fenómeno prácticamente no se encuentran estudios ni estimaciones confiables.
La producción de indicadores de incidencia a partir de registros, como la sistematización de datos que se realiza por parte del equipo de CONAPEES-INAU, si bien significa un esfuerzo relevante de cuantificación (como el que se realiza desde el Ministerio del Interior y Fiscalía), a partir del relevamiento de los equipos itinerantes y travesía en los territorios, expresa carencias operacionales que pueden llevar al subregistro de situaciones.
Por otro lado, desde el punto de vista académico formal, existe una baja producción al respecto, exceptuando algunos trabajos de tesis de posgrado y de grado, así como estudios puntuales que constituyen el estado contextual donde se diseña el presente Plan.
No obstante, hay que indicar que existen estudios de carácter cualitativo producidos por organizaciones de la sociedad civil que han permitido una mejor comprensión del fenómeno y su abordaje.
De forma vinculada, la presencia del problema se encuentra asociada a la percepción de los actores y a situaciones particulares que implican algún tipo de abordaje institucional. Lo cual, considerando la importante naturalización de las situaciones de explotación y las debilidades identificadas en los registros, contribuyen, junto al elemento anterior, a la dificultad de comprensión global del fenómeno. En este sentido, aunque más no sea en términos de percepciones existe una visión extendida de que la incidencia del fenómeno se encuentra más invisibilizada en localidades pequeñas del país donde la detección y el abordaje reviste una mayor complejidad.
En relación con los escenarios de las modalidades de ESCNNA, la percepción a nivel de diversos actores institucionales es de una mayor incidencia de las tecnologías de la información cuya penetración y extensión de su uso a nivel social y en particular en NNA (potenciada por la reciente Pandemia de COVID-19) ha llevado a un incremento de situaciones de ESCNNA que se profieren en este escenario. De manera concomitante se destaca la respuesta institucional bridada a través de la creación de la unidad de cibercriminalidad en la órbita de Fiscalía, cómo organismo a cargo de las investigaciones penales, así como de atención y protección a las víctimas de estos delitos en el referido ámbito.
Esta percepción se encuentra fundamentada también en la evidencia empírica que proviene de las denuncias que se efectúan en la Policía, alcanzando las que refieren explícitamente al uso de TICs, al 42% del total de denuncias tipificadas como de explotación sexual en los años 2020 (166) y 2021 (150). (Informe interno 90/22 Ministerio del Interior) Esta evidencia, que, si bien es parcial respecto del universo de situaciones, es muy significativa y plantea el desafío de la adopción de respuestas tanto en materia de prevención como de persecución del delito, donde la protección de los NNA en el entorno digital sea parte integrante de las políticas de protección a la infancia, como lo señala la Observación general N°25 del Comité de los Derechos del Niño (2021).
4.1 Consideraciones respecto de la Política pública en materia de Erradicación de la ESCNNA.
Si bien la política pública ha debido operar en un contexto de naturalización del problema, existe una mayor conciencia social y reconocimiento del problema de manera vinculada a las desigualdades de género y a la violencia contra las infancias y adolescencias. Este mayor reconocimiento también ocurre a nivel de los efectores de política pública, sin embargo, aún persiste una asignación de recursos que resulta escasa para la implementación de acciones de impacto significativo.
A pesar de ello, un conjunto de acciones que se han sostenido en el tiempo en el marco de la política pública contra la explotación sexual u otras formas de violencia hacia niños, niñas y adolescentes y que ha contribuido a un mayor reconocimiento del problema, tiene que ver con la formación y capacitación técnica que se ha brindado principalmente a los equipos técnicos de las instituciones. Este aspecto, junto con las campañas y acciones de sensibilización y de información a nivel masivo tanto como la formación y ampliación de las capacidades de escucha, atención y respuesta, configuran hoy un escenario donde el problema de la explotación sexual tiene una mayor percepción, captación y denuncias de situaciones en comparación con años anteriores.
Estos avances en términos de políticas públicas como la mayor información y formación se han ido consolidando en instrumentos sectoriales tales como los protocolos de detección y abordaje de las situaciones de violencia basada en género y generaciones y de ESCNNA particularmente. No obstante, aún persiste cierta debilidad en la articulación intersectorial y con otros dispositivos de atención en violencia, que pone de relieve la necesidad de una guía de acción intersectorial que comprenda un posicionamiento institucional acordado desde el enfoque teórico-conceptual, la identificación de prácticas de atención, y de coordinación institucional.
A su vez, esta necesidad se ve incrementada por una carencia general en materia de sistemas de información que puedan no sólo aportar a comprender mejor el problema y su respuesta como indicamos anteriormente, sino también que sirva de soporte a una pauta de trabajo intersectorial brindando información confiable, integrada y segura.
En este sentido, si se considera por ejemplo la vía judicial de abordaje del problema, el contar con información pautada intersectorialmente permitiría evaluar de mejor manera la distancia percibida entre las situaciones que se detectan y abordan a nivel del territorio, las denuncias policiales, la formalización e investigación fiscal y finalmente los procesos judiciales y condenas. A su vez, un sistema que integre datos y observaciones de las situaciones que se identifican y atienden por parte del Estado, posibilitará la reconstrucción de trayectorias vitales de las víctimas.
Si bien es fundamental mejorar los niveles de atención especializada directa a víctimas de ESCNNA, también es de singular relevancia combinar el abordaje psico-social con el acceso a la justicia por parte de estas. El desplegar acciones de restitución de derechos contempla también a la justicia, la que incluso puede determinar medidas reparatorias concretas. Si bien en términos normativos se ha avanzado de manera importante en los últimos años, también se reconoce que realizar una actualización permitiría un mejor tratamiento a nivel estatal de la problemática.
Debería realizarse una mención específica al reciente proceso de reforma procesal penal en tanto brinda a las víctimas un estatuto y derechos que han permitido aumentar el número de investigaciones y condenas.
Finalmente, es muy destacable la relevancia que adquiere contar con una institucionalidad solvente para el abordaje de la problemática de la ESCNNA, aunque requiera para su consolidación el desarrollo de instrumentos concretos de gestión colectiva y de participación interinstitucional en acciones centrales y de carácter territorial. La sostenibilidad del ámbito de articulación intersectorial del CONAPEES, así como la continuidad en la generación de Planes Nacionales son un ejemplo de esto. El buscar una mayor participación de las comunidades organizadas, las acciones de prevención y promoción de derechos, así como lograr un mayor involucramiento del segundo y tercer nivel de gobierno, son desafíos que se suman a los hasta aquí señalados.
A partir de estos desafíos reconocemos los logros alcanzados y asumimos con responsabilidad y compromiso la construcción y ejecución de un nuevo Plan Nacional para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial de la Niñez y la Adolescencia.
5. Objetivo General.
Crear un marco de acción intersectorial para la Erradicación de la Explotación Sexual Comercial y No Comercial que asegure la prevención, atención y consolidación de derechos de niños, niñas y adolescentes, así como la investigación y combate al delito.
6. Enfoque metodológico
El enfoque metodológico refiere a procedimientos generales a seguir en el momento de considerar la implementación del Plan. Se trata de aspectos en apariencia instrumentales, pero de imbricación teórica en los conceptos y definiciones mencionadas, así como también en la teoría organizacional y del cambio que subyace a los dispositivos organizativos y a las acciones propuestas.
En este sentido, hay dos dimensiones metodológicas a tomar en cuenta que refieren, por un lado, a la consideración de ejes conceptuales transversales en la implementación, y por otro, a los procesos de gestión de las acciones y a la gobernanza del Plan en su conjunto. Los ejes transversales son tres y los presentamos a continuación. El propósito de estos es que, en la proyección de las acciones, en su implementación y resultados sean tenidos en cuenta.
El primer eje transversal es la perspectiva de derechos.
La perspectiva o enfoque de derechos implica que la promoción de acciones sea fundamentada en relaciones de igualdad, respeto a los derechos humanos y su pleno ejercicio. Parte del reconocimiento de que todos somos sujetos de derecho y del análisis de las desigualdades a efectos de corregir prácticas discriminatorias y de distribución injusta de poder que obstaculizan el desarrollo.
En particular la perspectiva de derechos encuentra una especificación en los derechos de los NNA y presenta al menos tres características que deben tenerse en cuenta en la planificación de las acciones del presente Plan. Una es el reconocimiento de que los NNA son actores que pueden intervenir mediante el ejercicio de su derecho a la participación en las acciones, en segundo lugar, que el Estado es el responsable último de proteger y garantizar sus derechos y tercera que los NNA en tanto sujetos de derechos pueden exigir el cumplimiento de estos. (UNICEF, 2022)
Segundo eje transversal: género y generaciones.
Es necesario considerar el género en un doble sentido, por un lado, como categoría de análisis y por otro como enfoque o perspectiva transversal. En el primero el género como categoría "permite evidenciar las relaciones de poder y las desigualdades que subyacen en las construcciones sociales de las feminidades y las masculinidades" (Consejo Nacional de Género, 2017, en SENPVBGG, 2020: 29). Mientras que, como enfoque implica la aplicación del principio de igualdad y no discriminación a las acciones de la política pública de tal modo que se garantice el acceso igualitario a los recursos, que se planifiquen acciones considerando las desigualdades mencionadas y que se evalúen los resultados en términos de igualdad de género. (UNICEF, 2017)
Por su parte, el enfoque generacional implica que en su implementación el Plan debe partir siempre del reconocimiento de que NNA tienen necesidades diferenciadas de las personas adultas y que las mismas deben contemplarse para dar una respuesta integral considerando, por un lado, los derechos de NNA y por otro, sus particularidades, momentos de su desarrollo y ciclo vital.
Tercer eje: enfoque territorial.
El territorio es el conjunto de actores que lo habitan, con su organización social y política, su cultura e instituciones. En este sentido el enfoque territorial implica no solo el despliegue de las acciones planificadas sobre espacios geográficos específicos, sino que también presupone de alguna manera el involucramiento de los actores que habitan e intervienen en dichos espacios. En particular para el despliegue de las acciones desde una perspectiva estatal es necesario considerar al segundo y tercer nivel de gobierno para la implementación, articulación territorial y también en la ejecución directa de acciones.
Por otro lado, en cuanto a la gobernanza del Plan también hay tres procesos para tener en cuenta. El primero de ellos tiene que ver con la construcción de proyectos centrales de carácter interinstitucional con el objetivo de alcanzar resultados comunes en temas claves como CONAPEES. A su vez, cada proyecto contará con una subcomisión de producción y gestión de estos. De esta manera se estará aportando una estructura de gobernanza más eficaz, controlable y medible.
El segundo proceso es la generación de una propuesta de monitoreo y evaluación del conjunto de acciones y proyectos. El monitoreo en tanto seguimiento y control de que las acciones y proyectos sigan el curso previsto en el Plan, utilizando para ello indicadores sencillos en su construcción y fácilmente comunicables, es un elemento que posibilita la vigilancia global de la ejecución previamente trazada. Mientras que la evaluación, el conocer si estamos alcanzando los resultados previstos inicialmente, permite saber si lo que pretendíamos cambiar inicialmente está ocurriendo y de qué manera. En particular nos proponemos realizar no solo una evaluación final del Plan sino también una instancia intermedia de evaluación que permita actualizar dinámicamente el diagnóstico inicial que dio lugar a las acciones y eventualmente corregirlas o modificarlas.
Finalmente, el tercer proceso orientado a mejorar la gobernanza tiene que ver con una política de comunicación al interior del CONAPEES que dé a conocer fluidamente y con instrumentos específicos de difusión de información, los avances en la ejecución de las acciones y proyectos, facilitando de esta forma una mayor participación e involucramiento de sus integrantes y la toma de decisiones colectivas.
7. Componentes del III Plan.
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
7.1 Objetivos estratégicos, proyectos centrales y acciones según componente.
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
Fundamentación: Es muy relevante fomentar y sistematizar conocimiento respecto de la ESCNNA, así como también contar con insumos imprescindibles que permitan fundamentar e implementar una política pública basada en evidencia empírica para que la misma no refiera a una problemática solamente percibida. A su vez se espera lograr mejores ajustes de las estrategias de prevención y atención a las características de las situaciones contando para ello con un sistema de información de soporte.
Proyecto central
Descripción: Construcción de un Sistema de Información que comprenda la producción de registros administrativos, análisis de trayectorias, sistematización y reportes estadísticos en materia de ESCNNA.
Fundamento: mejorar la identificación, captación, atención, apropiación de derechos y el seguimiento de situaciones, implica contar con procesos de gestión de información sistémicos (producción, sistematización, distribución/intercambio y divulgación).
Objetivos específicos:
1. Diseñar e implementar un modelo de registro para la atención directa
de situaciones de ESCNNA, asesoramiento y orientación, realizados por
los equipos territorial e itinerantes y Travesía de INAU.
2. Generar reportes estadísticos en materia de ESCNNA a partir de los
registros producidos sectorialmente por los integrantes de CONAPEES.
3. Diseñar e implementar procesos de integración o consulta de datos
provenientes de los registros de los organismos con actuación en la
atención a víctimas de ESCNNA.
Metodología de trabajo:
Referencia técnica: OPP
Se generará una subcomisión en el marco del CONAPEES integrada por los organismos que tienen o tendrán registros vinculados a la detección o atención de situaciones de ESCNNA.
Se desarrollará un instrumento de registro de situaciones para los equipos de atención del sistema INAU como primer paso para la construcción de un sistema. Se debe articular con el proyecto de construcción de una Guía de acción intersectorial en particular para considerar el enfoque conceptual al que se arribe como punto de partida de un proceso de operacionalización de conceptos y su concreción en instrumentos de registros.
Se realizará un relevamiento de los instrumentos de registro existentes en los organismos y un mapeo inicial de datos y adicionalmente se brindará apoyo a los organismos que se encuentran en proceso de creación de instrumentos de registros. Este relevamiento también se integra al proyecto de Guía en la medida en que parte de los procesos de abordaje a especificar deben considerar también los mecanismos de registros.
En una segunda instancia se conformará una Matriz de indicadores sectoriales de reporte estadístico a publicar anualmente.
Finalmente se diseñarán y construirán las condiciones para un proceso de integración de datos o flujo de consultas mediante servicios web entre los organismos que producen registros, definiendo para ello los requerimientos funcionales del sistema, desarrollando el software necesario e implementándolo.
Se trabajará articuladamente con AGESIC, SIIAS y otros actores externos al CONAPEES, pero con cometidos y recursos de aporte al Proyecto.
Resultados esperados y calendarización.
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
Acciones
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
Fundamentación: para mejorar la captación y las acciones de respuesta a un problema de gran complejidad como las situaciones de ESCNNA mediante acciones programadas de ampliación de las capacidades técnicas de los organismos del CONAPEES. A su vez, es relevante optimizar los recursos destinados a la formación, capacitación y acciones de sensibilización mediante un Programa que permita generar productos comunes para diferentes poblaciones y en diversas modalidades.
Proyecto central.
Descripción general del proyecto: creación de un Programa de Formación que permita mejorar la capacidad de los equipos técnicos de los organismos miembros del CONAPEES en materia de ESCNNA, teniendo en cuenta sus propias competencias institucionales.
Fundamento de la propuesta: la capacitación y formación técnica permite mejorar los niveles de respuesta de la política en todas sus fases, pero se requiere pensar en propuestas con contenidos comunes y específicos estructuradas en un Programa que considere diferentes grupos destinatarios y en formatos diversos, pero garantizando mayores niveles de homogeneidad y articulación de las acciones educativas.
Objetivo General: Mejorar las capacidades de los funcionarios y técnicos en materia de identificación y atención a víctimas de ESCNNA.
Objetivos Específicos:
1. Relevar y sistematizar las propuestas formativas existentes en los
diversos organismos.
2. Formular un Programa de formación y capacitación común del CONAPEES
que estructure el conjunto de iniciativas a desarrollar.
3. Generar y promover la implementación de una propuesta de capacitación
general que sirva de base común para todos los organismos contemplando
diversas modalidades de implementación.
4. Desarrollar y promover la implementación de una propuesta de
capacitación en entornos digitales como nuevo escenario de la ESCNNA.
Metodología de trabajo:
Referencias técnicas: ANEP, OIM, UNICEF, UNPFA, UDELAR, Presidencia CONAPEES.
Se generará una subcomisión integrada por los organismos del Estado, Sociedad Civil e instituciones de asistencia técnica con capacidad e interés de aportar al proyecto que será coordinada por la Presidencia del CONAPEES.
De forma adicional, este espacio de trabajo deberá contar con la contribución de aquellas instituciones de la sectorialidad que cuentan con la experticia y experiencia en la intervención ante situaciones de ESCNNA de acuerdo a sus competencias específicas como ser ASSE, MSP, MI, PJ, MEC, Fiscalía General de la Nación, Ministerio de Turismo, e INAU.
Para el desarrollo de la sistematización se elaborará en el marco de la subcomisión de gestión del proyecto una pauta de relevamiento a aplicar en cada uno de los organismos miembros del CONAPEES. La aplicación de esta tendrá como alcance primario las propuestas formativas y de capacitación proyectadas en el presente Plan y constituirá un insumo para la formulación del Programa de formación y capacitación.
La identificación de contenidos comunes, modalidades, dedicación horaria, entre otros aspectos serán elementos para estructurar un Programa común con propuestas cuyos contenidos generales y específicos puedan implementarse por los organismos en función de sus necesidades.
Para la construcción de una propuesta de capacitación general se entiende oportuno articular con otros organismos que no integran el CONAPEES como por ejemplo el Plan CEIBAL para capitalizar su plataforma educativa, o la Escuela Nacional de Administración pública de la Oficina Nacional de Servicio Civil pensando en una oferta de curso permanente.
Resultados esperados y calendarización.
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
Acciones
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Fundamentación: brindar información a la ciudadanía en general y a grupos específicos de población respecto de la ESCNNA es importante para lograr mayores niveles de conciencia y capacidad de identificación de situaciones promoviendo mayores niveles de responsabilización social. Situando a los derechos de NNA en el centro de las campañas y en las acciones preventivas que se dirijan a la demanda dando cuenta del enfoque general del abordaje del problema.
Acciones
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Fundamentación: se torna un desafío central para los próximos años tanto el desarrollo de servicios de atención directa a víctimas de ESCNNA, así como la coordinación intersectorial generando instrumentos específicos para ello. La necesidad de dar respuesta en términos de orientación a técnicos que circunstancialmente enfrentan la atención de situaciones de explotación sexual, así como el contar con servicios especializados de atención directa a las víctimas requiere de un incremento significativo de los servicios. A su vez, la articulación de la atención debe contemplar decididamente mecanismos concretos de restitución de derechos de los niños niñas y adolescentes.
Proyecto central.
Descripción: Elaboración de una Guía de acción interinstitucional para las situaciones de ESCNNA. Estableciendo a través de esta un posicionamiento conceptual común al CONAPEES y formulando orientaciones a la detección, atención, denuncia, investigación y restitución de derechos.
Fundamento: existe una necesidad de contar con una comprensión compartida del fenómeno de la ESCNNA y de mejorar las capacidades existentes en materia de identificación y detección de situaciones, denuncia y asistencia a las víctimas de forma articulada intersectorialmente. La forma de hacerlo requiere de instrumentos específicos que constituyan operativamente una guía de intervención que permita proyectar una respuesta integral por parte del Estado.
Objetivos específicos:
1. Construir un marco conceptual común del CONAPEES en materia de
explotación sexual comercial y no comercial de niños, niñas y
adolescentes.
2. Determinar, fortalezas y debilidades en la identificación y el
abordaje a situaciones de ESCNNA, considerando las orientaciones de
actuación o protocolos ya elaborados por los organismos sectoriales.
3. Generar una Guía de Acción intersectorial que contemple pautas para:
la identificación, denuncia, atención y articulación institucional de
situaciones de ESCNNA.
Metodología de trabajo:
Referencia técnica: UNICEF.
Se conformará una subcomisión del CONAPEES a los efectos de la ejecución del proyecto con participación de las instituciones involucradas en la detección, atención y apropiación de derechos.
A su vez es necesario la articulación con la Guía de Acción interinstitucional para situaciones de trata y explotación de personas en Uruguay. En este sentido se entiende relevante por un lado ir validando los avances con las autoridades políticas y en articulación con la Guía del Consejo Nacional de Prevención y Combate a la Trata y la Explotación de Personas.
También se deberá articular con el Proyecto de construcción de un sistema de información social vinculado al componente considerado en este Plan.
Resultados esperados y calendarización.
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
Fundamentación: fortalecer la intersectorialidad del CONAPEES como ámbito de articulación y formulación de la política pública en materia de ESCNNA es estratégico porque de la capacidad de las organizaciones públicas dependen los resultados de las políticas que se llevan adelante. En tal sentido, aquellas acciones que directa e indirectamente son el objeto de la organización serán eficaces en relación directa a la gobernabilidad y desarrollo de las estructuras de gestión de esta.
Acciones.
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8. Cronograma General de alto nivel
"Ver información adicional en el Diario Oficial digital."
9. Propuesta de Evaluación y Monitoreo.
Hay tres elementos metodológicos a considerar para el desarrollo de la evaluación y monitoreo del presente Plan.
El primero de ellos refiere a la construcción de planes anuales operativos (POA). Esto implica considerar el conjunto de las acciones de los organismos y de los proyectos que están planificadas para cada año y establecer para las mismas: actividades (si correspondiera), recursos, fechas de ejecución, metas a cumplir y responsables de las mismas.
El segundo elemento a partir de la confección de los POA refiere a la construcción de indicadores de monitoreo del Plan. Estos indicadores refieren a la cantidad de acciones a desarrollar con relación a las previstas, con aperturas por organismo y componente, pero sobre todo se incluirán en la matriz de seguimiento, indicadores referidos a las metas anuales.
Finalmente, en lo que refiere a la evaluación se realizaran dos instancias de evaluación, una intermedia a los efectos de evaluar los primeros dos años de ejecución del Plan en términos de cumplimiento de los objetivos al momento, así como la implementación de este. Luego al finalizar en el último año se realizará una evaluación final de la ejecución del Plan en su conjunto, obteniendo recomendaciones para el siguiente Plan quinquenal. En estas evaluaciones se considera muy relevante desarrollar un diseño que contemple la participación directa de los adolescentes.
10. Bibliografía
CONAPEES (2011). Plan Nacional de Erradicación de la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes. Disponible en
https://www.inau.gub.uy/conapees/download/707/981/16
CONAPEES (2016). II Plan Nacional de Erradicación de la Explotación Sexual Comercial de Niños, Niñas y Adolescentes 2016-2021. 100 Acciones acordadas. Disponible en https://www.inau.gub.uy/conapees/download/3650/981/16
Convención sobre los Derechos del Niño (1989). Publicado por UNICEF - Uruguay. Disponible en htts://www.bibliotecaunicef.uy/doc_num.php?explnum id=146
Convención sobre los Derechos del Niño (2021). Observación general núm. 25 (2021) relativa a los derechos de los niños en relación con el entorno digital. Naciones Unidas. Disponible en https://www.cdnuruguay.org.uy/wp-content/uploads/2021/04/Comentario-General-No-25-CRC.pdf
Declaración y Agenda para la Acción del I Congreso Mundial contra la Explotación Sexual Comercial Infantil (ESCI) llevada a cabo en Estocolmo. Disponible en http://www.annaobserva.org/observatorio/wp-content/uploads/2018/03/Estocolmo-ESP.pdf https://www.unicef.org/argentina/sites/unicef.org.argentina/files/2018-04/COM-1_PerspectivaGenero_WEB.pdf
FAPMI-ECPAT España (2020). "IV Plan de Acción contra la explotación sexual de la infancia y la adolescencia 2021-2024". Disponible en https://ecpat-spain.org/sobre-fapmi-ecpat-espana/plan-de-aecion-esia/
FLACSO varios autores. (2022). Diagnóstico del abordaje de las situaciones de explotación sexual hacia niños, niñas y adolescentes en Uruguay. Mimeo interno de UNICEF - Uruguay sin publicar.
MIDES-UNICEF (2021). La violencia contra niños, niñas y adolescentes. Análisis en el marco de la Segunda Encuesta Nacional de Prevalencia sobre Violencia Basada en Género y Generaciones 2019. Montevideo, Uruguay. Disponible en:
https://www.unicef.org/uruguay/infomes-la-violencia-contra-ninos-ninas-y-adolescentes
OBVG Observatorio de Violencia Basada en Género hacia las mujeres. (2020) Informe Segunda Encuesta Nacional de Prevalencia de Violencia Basada en Género y generaciones, 2020. En https//www.gub.uy/ministerio-desarrollo-social/sites/ministerio-desarrollo-social/files/documentos/publicaciones/Segunda%20encuesta%C2%A0naciona.pdf
ONU (1948). Declaración Universal de Derechos Humanos. Disponible en: https://www.ohchr.org/isites/default/files/UDHR/Documents/UDHR_Translations/spn.pdf
UNICEF (2011) Consumidores de sexo. UNICEF - RUDA. Disponible en https://www.unicef.org/uruguay/informes/consumidores-de-sexo
UNICEF (2022). El Enfoque Basado en los Derechos de la Niñez. Santiago de Chile. Disponible en:
https://www.unicef.org/chile/media/7021/file/mod%201%20enfoque%20de%20derechos.pdf