ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 996/996
Se publica la Sentencia 996/1996, de fecha 23 de diciembre de 1996, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.661*R)
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Montevideo, 23 de diciembre de 1996.
No. 996
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ARFE Y OTRAS con ESTADO - MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS. Acción de Nulidad" (Fa. No. 341/95).
RESULTANDO:
I) Los actores promueven demanda de nulidad contra el artículo 4o. del Decreto del Poder Ejecutivo 369/94 de fecha 22 de agosto de 1994, en cuanto excluye de las disposiciones de dicho decreto a las actividades comprendidas por el Decreto-Ley 15.322 y la Ley 15.921 y las que realicen los profesionales universitarios en el ejercicio liberal de su profesión en representación de firmas extranjeras.
Expresan, en necesaria síntesis, que el acto impugnado infringe la ley que reglamenta al establecer exclusiones que la misma no dispone, propiciando la competencia desleal de personas físicas o jurídicas que realicen la actividad que se regula en el art. 1o. de la Ley 16.469 y que no quedan sujetas a los requisitos y obligaciones respectivos. Aduce además que el art. 4o. del impugnado decreto infringe disposiciones constitucionales.
II) La Administración demandada evacuando el traslado conferido contesta que: el art. 4o. del Decreto No. 369/94 no es ilegal sino, más bien, redundante. Expresa que la norma que se controvierte en autos no se puede considerar ilegal porque la misma ampara lo que en la práctica es habitual en las actividades de representación de firmas extranjeras por sus agentes y prevé formas, de garantizar esa actividad sin que se desnaturalice la misma.
III) Se abrió el juicio a prueba (fs. 14), se produjo la que obra certificada a fs. 20, alegando las partes por su orden a fs. 21 y 23, respectivamente.
IV) Oído el Sr. Procurador del Estado (Dictamen No. 176/96), se citó para sentencia a fs. 27, disponiéndose el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma.
CONSIDERANDO:
I) Que desde el punto de vista formal no existen obstáculos para que el Tribunal ingrese al examen de la cuestión de mérito, por cuanto ha operado correcto agotamiento de la vira administrativa e introducción tempestiva de la demanda anulatoria.
II) Que, en lo sustancial, se amparará la pretensión anulatoria deducida; pero además, se conferirá a la sentencia declarativa de la nulidad, efectos generales y absolutos, proyección "ergo omnes" fundada en interés de la regla de derecho y de la buena administración (arts. 311, inc. 2o., Constitución; y 28, inc. 3o., DL 15.524).
El acto que se procesa, como ya se adelantó (Resultandos 1o. y 2o.), es el Decreto del Poder Ejecutivo No. 396/994, de 22/VIII/1994, reglamentario de la Ley No. 16.497 de 15/VI/94, y concretamente el art. 4o. de esta normativa.
La mencionada ley regula la actividad de los representantes de firmas extranjeras y dispone que los mismos deberán inscribirse en un registro que llevará el Ministerio de Economía y Finanzas. Y el decreto impugnado reglamenta dicha ley y la puesta en funcionamiento del registro de referencia. La ilegítima discriminación que consagra el art. 4°. de la reglamentación, exceptuando a ciertos sujetos de derecho del cumplimiento de exigencias que deben tener carácter general, por cuanto no surge de la ley ninguna diferenciación, es la determinante del ejercicio de la pretensión anulatoria que la Corporación considera debe ampararse plenamente.
III) Que, en efecto, el art. 1°. de la Ley No. 16.497 "considera representantes de firmas extranjeras a las personas físicas o jurídicas domiciliadas en el país que, en forma habitual o autónoma, presten servicios consistentes en preparar, promover, facilitar o perfeccionar la transferencia de bienes o servicios que ofrezcan las firmas extranjeras percibiendo una comisión o porcentaje a cargo del comitente".
Estos representantes de firmas extranjeras deberán estar inscriptos en el "Registro de Representantes de Firmas Extranjeras", registro que se crea por la ley, y que se dispone será llevado por el Ministerio de Economía y Finanzas (art. 2o.).
Para efectuar la inscripción establece el decreto una seria de exigencias, pues la persona física o jurídica que pretenda operar como representante de firma extranjera deberá tener matrícula de comerciante vigente; estar debidamente inscripta ante el B.P.S. y D.G.I., como es de rigor; acreditar honradez y costumbres morales en la misma forma que para los Procuradores, establece el art. 151, num. 4, de la Ley 15.750 (L.O.T); y no haber sido declarado fallido o concursado, salvo el caso de rehabilitación y obtención de carta de pago (art. 3o.).
El art. 4o. define la situación de aquellos que, a la fecha de entrada en vigencia de la ley, se hallaran en las condiciones del art. 1o..
Esta actividad de representación de firmas extranjeras también podrá realizarse a través de sociedades comerciales, en cuyo caso a los representantes de las mismas se les exigirá e1 cumplimiento o justificación de los requisitos establecidos por los Nrales. 3o. y 4o. del art. 1o. (acreditación de "honradez y costumbres morales"; y no haber sido declarado fallido o concursado, etc.), (art. 5o.).
Se establece que sólo podrán hacerse a través de los debidamente matriculados, las compras o contrataciones de servicios en el exterior cursadas por medio de representantes de firmas extranjeras (art. 6o.); y, en cada negocio en que intervenga un representante de firma extranjera, se establecerá el nombre del representante de que se trate y su número de registro (art. 7o.).
Es decir que se "regula" la figura del "representante de firmas extranjeras" y se exige su inscripción en un registro especial, condicionándose la matriculación a requisitos expresamente puntualizados. Pero además, la ley no establece discriminación de especie alguna.
La importancia que se asigna al registro está dada por dos normas: el art. 4 inc. 2o., en cuanto asigna a "cualquier representante de firmas extranjeras" o a las "asociaciones civiles debidamente mandatadas por los mismos", legitimación para oponerse en vía administrativa a la matriculación de todo aquel que no cumpla con los requisitos del art. 3o.; o denunciar ("someter", dice la norma) a la autoridad registral que no se ha cumplido con alguno de los extremos legales o reglamentarios; o, finalmente, solicitar la cancelación de determinada inscripción. Disposición que, como se advierte, es similar a la existente en materia de marcas de fábrica. Y el art. 8 inc. 1o., en cuanto dispone que el Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro de 90 días a contar de la fecha de su entrada en vigencia, porque dicha reglamentación tiene como punto central la regulación del registro o inscripción respectiva. Incluso, quienes a la fecha de entrada en vigor de la ley, ya se hallaban ejerciendo como representantes de firmas extranjeras, deben efectuar su inscripción dentro del plazo que establecería la correspondiente reglamentación, con un máximo de 90 días a contar de la fecha del decreto respectivo (art. 8, inc. 2o.).
Y bien. El Decreto 396/994, que "crea" en su art. 1o. el registro preindicado para todos quienes pretendan desarrollar o desarrollen la actividad definida en el art. 1o. de la ley que se reglamenta (representación de firmas extranjeras) y que reiteran en sus arts. 2o. y 3o. previsiones de la ley, establece en su art. 4o.: "Las, disposiciones del presente Decreto no son aplicables a las actividades comprendidas por el Decreto-Ley No. 15.322 de 17 de setiembre de 1982 y sus modificativas y a las comprendidas en la Ley No. 15.921 de 17 de diciembre de 1987 y modificativas. Tampoco quedan comprendidas las actividades que en el ejercicio liberal de la profesión realicen los profesionales universitarios en representación de Firmas Extranjeras".
Esta es la norma específicamente enjuiciada (V. Nral. 4o. del "petitum" de fs. 8) por quienes revisten calidad de empresas de representación de firmas extranjeras; pero no todos los impugnantes ostentan legitimación para accionar en sede anulatoria jurisdiccional.
IV) Que, como acertadamente observa el Sr. Procurador del Estado en su excelente Dictamen, la demanda en examen fue promovida por ARFE (Asociación Representantes de Firmas Extranjeras) y otros seis sujetos de derecho (dos personas físicas y cuatro personas jurídicas) (fs. 1/2 y 3 de autos; y fe. 6/10 y 11, A.A.).
La primera -ARFE-, por ende, carece de legitimación causal, por cuanto carece de un derecho subjetivo o bien de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por el acto que se cuestiona, toda vez que el derecho o el interés en juego es el invocado por sus asociados (arts. 309 inc. 3o., Constitución; y 49 DL 15.524). La doctrina y jurisprudencia Invocadas por el Sr. Procurador del Estado han rechazado, desde siempre, la factibilidad de reconocer tal legitimación a las entidades colectivas cuando invoquen derechos o intereses de sus integrantes o afiliados (fs. 25v./26).
Sobre el punto no existe duda en nuestro Derecho, pues la exigencia de que el accionante invoque un interés personal (además de directo y legitimo) excluye la alegación .... "de un interés colectivo o la acción popular por quien no está afectado". No aceptando nuestro sistema positivo la naturaleza objetiva de la jurisdicción anulatoria -desde que se ha instaurado un "contencioso subjetivo"-, es natural la exclusión de quienes sólo pueden invocar un mero interés, como puede ser el que aduzcan entidades colectivas que alegan, en puridad, intereses que son personales (propios) de sus afiliados. (SAYAGUES LASO: "Trat. de Derecho Administrativo", t. II, Montevideo, 1959, pág. 574, No. 1053; y "El Tribunal de lo Contencioso Administrativo", Montevideo, 1953, pág. 93, No. 61; GIORGI, H.: "El Contencioso Administrativo de Anulación", Montevideo, 1958, ps. 66/67, 122/123, 187/189; VESCOVI: "El nuevo régimen judicial", con el Dr. Luis A. TORELLO, ed. IDEA, 1984, pág. 56; TORELLO: "El nuevo régimen judicial", Ob. cit., con el Dr. VES COVI, pág. 20; PRAT, Julio A.: "Derecho Administrativo", t. V, vol. 3, pág. 169; LANDONI, Angel: "Legitimación para la defensa de los intereses difusos", en Rev. Urug. Der. Proc., No. 4/981, pág. 356, 2da. col., pár. 4.7.; T.C.A., Sents. 83/974, 211/985, 673/988, etc.).
Naturalmente, calificada doctrina no coincide en tal solución, permitiendo accionar aquellas entidades colectivas que no han sido lesionadas en un derecho o interés propio de ellas. Pero ello es consecuencia de que parten del análisis de legislaciones diferentes. Así, Eduardo GARCIA DE ENTERRIA señala "...que la exigencia legal de que el interés legitimador sea direco no impide que se consideren legitimados como parte, en calidad de sustitutos de sus miembros, que son normalmente los verdaderos titulares de los derechos, "los Colegios Oficiales, Sindicatos, Cámaras, Asociaciones y demás entidades constituidas legalmente para velar por intereses profesionales o económicos en defensa de estos intereses o derechos", pero ello es consecuencia de que así lo permite expresamente el art. 32 LJ (Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 27/12/1956, modificada por Ley de 17/3/1973). Y, consecuentemente, las sentencias han admitido, en España, pacíficamente, este tipo de "legitimación corporativa", sin perjuicio de anotarse en la jurisprudencia de ese país una cierta interpretación restrictiva de las posibilidades que ofrece el citado art. 32 LJ ("Curso de Derecho Administrativo", t. II, Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, págs. 536/537).
Pero desde su misma implementación constitucional, el sistema nacional por el cual se ha optado no es otro que el de excluir un contencioso objetivo, bloqueando el acceso a la instancia anulatoria jurisdiccional a las entidades colectivas que no han sido lesionadas en un derecho o interés propio de ellas y, por supuesto, excluyendo la viabilidad de una "actio popularis". "No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el solo interés legítimo a la legalidad que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular" {Informe de la Comisión de Redacción Constitución uruguaya anotada, MARTINS y GROS ESPIELL, T. II, ps. 140-141)(v. igualmente: Reforma Constitucional de 1951, t. I, pág. 633; TORELLO: Ob. cit., pág. 20; LANDONI: Ob. cit., p. 156, Nota 25 al pie; Sent. 584/988 de la Sala, entre muchas otras, etc.).
Aunque todo lo expuesto no excluye la posibilidad de admitir la legitimación de un interés colectivo o difuso en la medida que el titular invocara un interés personal, esto es, porque él también estuviera -directamente- afectado por el acto lesivo (VESCOVI: Ob. cit., p. 56).
Si ARFE carece de lo que GARCIA DE ENTERRIA denomina "interés legitimador", es claro que se impone el repelimiento de la demanda a su respecto (Ob. y t. cits., ps. 532; GIORGI: Ob. cit., ps. 31/33, 67/71, 187/188; SAYAGUES LASO: "Trat...", op. cit., t. II cit., p. 574, etc.), por funcionar en la especie la exceptio de sine actione agit en el polo activo. Ya que no puede ingresarse al análisis del mérito cuando quien acciona carece de un interés protegido a la eliminación del acto lesivo (ALESSI: "Diritto Administrativo", t. I, pág. 466, Sents. 83/972; 211/985, 24 a 31, 199 a 201, 711/988; 304/989, 338/90; 129/987, etc.).
Ello no obstante, esa falta de legitimación de ARFE, que no opera como presupuesto procesal sino como condición indispensable para obtener una sentencia favorable (presupuesto de la decisión de mérito), carece de virtualidad en el caso en virtud del alcance con que se habrá de declarar la nulidad del acto en causa.
IV) Que dicho acto es claramente ilegítimo desde dos perspectivas diferentes de apreciación del caso.
En primer lugar, porque es por demás evidente que no puede el decreto reglamentario acotar el ámbito subjetivo determinado por la ley. El art. 1o. de la Ley 16.497 es de total amplitud, como ya se ha señalado, al referir a las personas físicas o jurídicas que desarrollan la actividad que allí se describe.
Por ende, quedan alcanzados por la ley todos los sujetos de derecho domiciliados en el país y que, en forma habitual y autónoma, presten servicios consistentes en preparar, promover, facilitar o perfeccionar la transferencia de bienes o servicios que ofrezcan firmas extranjeras, percibiendo una comisión o porcentaje a cargo del comitente. Porque sujetos que se ajusten a esas condiciones o lineamientos legales revistarán calidad de "representantes de firmas extranjeras" a todos los efectos de dicha normativa.
Tampoco del art. 3o. de la ley, que indica los requisitos necesarios para la Inscripción en el Registro que se prevé, emergen limitaciones. Y no existe en el contexto de la ley ninguna acotación susceptible de ser retomada por la reglamentación respectiva.
En consecuencia, y pese a la observación del Sr. Procurador del Estado en el sentido de que el art. 4o. del Decreto impugnado alude a "actividades" y no a "sujetos" (como lo hace el art. 1o. de la ley), resulta muy claro que dicha disposición reglamentaria, de redacción equívoca, habilita la interpretación de que quienes realizan actividades de "intermediación financiera" (DL 15.322) o en "zonas francas" (Ley 15.921) o actúan en el ejercicio liberal de la profesión en representación de Firmas Extranjeras, quedan excluidos del ámbito de la ley, cuando justamente de ésta surge lo contrario.
Esta primera visión del problema conduce a afirmar la ilegitimad del art. 4o. del decreto-reglamentario, no sólo porque exorbita el marco de la ley objeto de regulación, convicción suficiente para afirmar su falta de juridicidad; sino también porque la exclusión que postula implica una discriminación violatoria de normas de rango constitucional (arts. 8, 36, 72 y ccs.). E, incluso, porque no existiendo limitaciones para alguna de esas actividades mencionadas por el art. 4o. ni -de suyo- incompatibilidades entre aquéllas y la definida por el art. 1o. de la ley que se reglamenta, se vulneraría el principio "de libertad", desde que nadie está privado de hacer lo que la ley no prohíbe (art. 10, Constitución).
Cabe, sin embargo, una segunda visión del problema, que igualmente conduce a proclamar la ilegitimidad de la norma cuestionada. Ella consiste en la posibilidad de sostener que aquellos representantes de firmas extranjeras para la venta de bienes o servicios, cuando estén incluidas o sean conexas con actividades de intermediación financiera o desarrolladas en zonas francas o refieran al ejercicio liberal de profesiones universitarias, estarían eximidas de los requisitos y obliga clones formales y sustanciales correspondientes regulados por la L. 16.497, En tal supuesto, el art. 4o. del Decreto No. 396/994 establecería excepciones que son de RESERVA LEGAL (art. 7, 36, 72 y ccs., Constitución) y quebrantaría el principio de igualdad ante las cargas públicas que calificada doctrina hace derivar del elenco de principios generales de Derecho que implícitamente recepta el art. 72 de la Constitución (REAL, Alberto: "Los Principios Generales de Derecho en 1 Constitución Uruguaya", Montevideo, 1965, ps. 33/34 y ccs.).
Desde esta segunda perspectiva o conlusión interpretativa, las actividades de "intermediación financiera", las que se desarrollan en "zonas francas" y las que en el ejercicio liberal de la profesión realicen los profesionales universitarios, quedan excluidas (exoneradas) de las exigencias u obligaciones reglamentarias, en cuyo caso las consecuencias serían de extrema gravedad, por cuanto alentaría,. como se aduce en la demanda, operaciones clandestinas o encubiertas de personas y de empresas que, no obstante realizar actos típicos de representación o agencia, eludirían todo tipo de obligación, sea cual fuere su naturaleza (tributaria, de seguridad social, etc.) (fs. 5v., Nral. 8o.). Es decir que los sujetos incolucrados en "actividades" marginadas por el art. 4o., no tendrían que justificar su inscripción en el B.P.S. ni en la D.G.I. y el hecho de estar al día con ambos Organismos, ejemplo que por sí revela una discriminación inaceptable, susceptible de conducir, además, a una competencia totalmente desigual, con lo que se violaría el principio de igualdad al no existir razones de interés general que justificaran la limitación del mismo (art. 8., Constitución). Pero además, otra vez el decreto reglamentario desbordaría el marco legal, porque las condiciones, requisitos o exigencias para la matriculación, establecidas sin ninguna excepción por el art. 3o. de la Ley 16.497, quedarían limitadas, por efecto del art. 4o. del Decreto 396/994, a "actividades" (e, implícitamente, "sujetos") que no sean de las allí nominadas. Y si el decreto-reglamentario exonera a cierta categoría de actividades (y sujetos de derecho), de exigencias o requisitos que la ley estableció con carácter general o absoluto, la ilegalidad de aquél deviene manifiesta, indiscutible, evidente.
Y en nuestro derecho, en principio, rige la regla de prioridad de la LEY ante el REGLAMENTO, la que se concreta en una primacía formal en razón del mayor valor y fuerza de aquélla frente a éste, lo que en puridad significa LA SUBORDINACION del reglamento a la ley, de donde se concluye que el mismo no puede abrogarla, limitarla o excluirla (GUARIGLIA, Carlos: "Relaciones entre la Ley y el Reglamento", en ANUARIO DERECHO ADMINISTRATIVO, t. III, ed. F.C.U., 1990, pág. 218, 2da. col.)
De ahí que GARCIA DE ENTERRIA considere que quedan excluidos "del ámbito de validez, en razón de los preceptos de la Constitución, los Reglamentos que infrinjan principios generales del Derecho que pautan una acción no arbitraria de los poderes públicos...u objetivamente irrazonables o que aboquen a resultados "manifiestamente injutos" o de "iniquidad manifiesta" o contrarios a un trato honesto de los ciudadanos", etc. (Ob. cit., t. I, 5a. ed., Civitas S.A., 1989, págs. 213-214). Pero además, importa especialmente la "materia reglamentaria", y, al respecto, si bien la Ley puede prestar su fuerza propia a cualquier contenido, "salvo convertir un hombre en mujer", según la famosa expresión inglesa, ello no ocurre con el Reglamento, que TIENE UN AMBITO LIMITADO Y ESTRICTO DONDE PRODUCIRSE, a reserva de que el mismo le pueda ser ampliado ocasionalmente por la Ley (GARCIA DE ENTERRIA: Ob. y t. I cits., ps. 215 y ss.).
Como enseña SAYAGUES LASO, los reglamentos de ejecución pon los que tienen por objeto complementar las leyes estableciendo las normas necesarias para hacer posible y asegurar su ejecución. "Así -dice- admítese que por vía reglamentaria pueden establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento" (Ob. t. I cit., ps. 127 y 130). En el caso, el Poder Ejecutivo, que reiteró, los requisitos y condiciones necesarios para la inscripción en el Registro Nacional de Representantes de Firmas Extranjeras" (arte. 2, 3 y ccs., L. 16.497; y arts. 1 y ss., Decreto 396/994), no pudo establecer excepciones o exclusiones sin incurrir en infracción de origen jurídico constitucional ni legal (Sents. 256/987, 221/989, 30/90, etc. de la Sala).
En suma: desde cualquiera de las dos perspectivas examinadas, el decreto atacado, y en especial su art. 4o., deviene ilegítimo, inficionado además por un vicio de tal entidad que no sólo conduce a la declaración de nulidad preanunciada. sino a otorgar a este pronunciamiento una irradiación que exorbita adecaudamente los tradicionales limites subjetivos de la cosa juzgada.
V) Que atento a la naturaleza del acto impugnado (decreto-reglamentario) y a su ámbito de aplicación, en consonancia con la postulación sugerida por el Sr. Procurador del Estado, se habrá de conferir efectos generales y absolutos a la nulidad que se declarará, en interés de la regla de derecho y de la buena administración, de conformidad con las normas oportunamente citadas.
Sin perjuicio de reconocer la Corporación que en estos supuestos no es ése el interés exclusivo ni el fundamental que se satisface, porque ello ocurre respecto del interés personal de quien, afectado por el mismo acto impugnado, dedujo la pretensión tendiente a su anulación, como sostiene en el campo doctrinario quien fuera destacado integrante del Cuerpo (v. TORELLO: Ob. cit., pág. 20), opinión dirigida a reafirmar el principio de INEXISTENCIA de un derecho subjetivo a la legalidad e, incluso, de un mero interés legítimo a la legalidad, de todas formas se comparte el examen que del art. 311, inc. 2o., de la Constitución, formula el Dr. Héctor GIORGI, especialmente cuando puntualiza que: "Si bien es frecuente que en los litigios en los que se plantea la violación de un derecho subjetivo perfecto, la decisión administrativa impugnda afecte únicamente una situación jurídica particular -la del accionante-, puede darse el caso de que dicha decisión lesione derechos subjetivos de más de una persona. Ello ocurre, por ejemplo, en el contencioso de la función pública suscitado por la impugnación de normas reglamentarias dictadas por la Administración y violatorias de los derechos de los funcionarios. La anulación de estas normas producirá efectos en el caso concreto, según el texto constitucional. Sin embargo, mediarían también aquí, aplicando el criterio del constituyente, razones de buena administración, de protección del orden jurídico y de igualdad de tratamiento a los administrados, para justificar una sentencia anulatoria con efectos erga omnes" ("El Contencioso Administrativo de Anulación", Ob. cit., pág. 289, No. 60).
Tales consideraciones, y el propio ejemplo propuesto por el Dr. GIORGI, que parece pensado para un caso "mutatis mutandi" similar al de autos, son totalmente compartidas por el Tribunal.
Esta Corporación, en Sent. 851 de 16/X/1991, que declaró la nulidad de determinados artículos de un decreto del Poder Ejecutivo, con efectos generales, en función del art. 311 inc. 2o, Constitución, ha señalado que calificada doctrina sostiene que, el tratamiento paralelo que hace la Constitución del derecho subjetivo e interés legítimo, se repite en los arts. 308, 310 y 311 de la Carta Fundamental, citando las opiniones de los Dres. FRUGONE SCHIAVONE ("Notas para un estudio acerca de los efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo", en Rev. Der. Const. y Político, No. 27, pág. 277; REAL: "Efectos de la sentencia anultoria", en Rev. Fac. Der., T. XXI, 1970, pp. 379 y ss.).
Con absoluta claridad se pronuncia el Prof. H. CASSINELLI MUÑOZ, interpretando la norma constitucional de referencia en el sentido de que, cuando se anula por lesión de un derecho subjetivo, la anulación sólo tiene efecto en el caso concreto ("inter partes"); en cambio, cuando se anula por lesión de un interés legítimo, el efecto es general ("erga omnes") ("Derecho público", Vol. II, ed. F.C.U., 1991, págs. 132-133). Opinión concordante con la del Prof. FRUGONE para quien "...nada tiene que ver con los efectos de la sentencia anulatoria, la naturaleza del acto impugnado", porque sea éste "...general particular, los efectos de la anulación están regulados por la Constitución únicamente en función de la situación jurídica lesionada o vulnerada". Por ende, su conclusión no puede ser otra que la enunciada: "Si un reglamento viola un derecho subjetivo, anulación inter partes y relativa; si lesiona un interés legítimo, la nulación producirá efectos generales y absolutos" (Ob. cit., pág. 295).
SAYAGUES LASO, reputando defectuosa la norma constitucional, considera que el art. 311 debe interpretarse en el sentido de que "se refiere a las acciones de nulidad por lesión de interés, cuando el Tribunal estima conveniente, por razones jurídicas, o de buena administración, que la sentencia anulatoria tenga efectos absolutos, que alcance a todos". Y, ejemplificando, agrega que tal sería el caso de la acción de nulidad deducida por una persona lesionada en su interés POR UN ACTO REGLAMENTARIO, si la sentencia anulase éste y el Tribunal diera efectos absolutos al fallo, por considerar conveniente para la buena administración o en intereses del derecho objetivo, que la reglamentación se extinguiese para todos y no sólo para el reclamante ("Tratado...", Ob. cit., t. II cit., pág. 595 No. 1068, y Nota No. 5 al pie; SAYAGUES LASO: "El Tribunal...", Ob. cit., pág. 96, No. 64).
El Prof. Carlos DELPIAZZO se orienta en la misma línea interpretativa recién mencioanada, al admitir el efecto interpartes de la sentencia que anula por violación de un derecho subjetivo; y, en cambio, el efecto "erga omnes" con relación a la que anula por lesión de un interés legítimo. Precisa que puede sostenerse que no coincide el interés de la regla de derecho o de la buena administración con el interés legítimo, y que implicaría una jurisdicción de mérito para el Tribunal; em pero, se inclina por la primera interpretación, estimando que el interés, para ser legítimo, debe ser conforme al ordenamiento jurídico; y, además, porque considera que la referencia al interés de la buena administración es paralela a la mención de la desviación de poder que acompaña la contrariedad de la regla de derecho en el art. 309 ("Efectos de la sentencia anulatoria sobre el reglamento", en "Actividad Reglamentaria de la Administración", ed. F.C.U., 1989, págs. 143-144).
Para el Prof. Aníbal CAGNONI el art. 311 permite al Tribunal asumir una competencia de índole objetiva, porque en caso de amparar la demanda puede, sin incurrir en ultra petita, expandir los efectos de la sentencia, dándole efectos generales y absolutos, permitiendo la eliminación del acto del ordenamiento jurídico, lo que no ocurre en nuestro derecho con las leyes inconstitucionales ("Impugnación del Reglamento", en "Actividad Reglamentaria de la Administración", ed. F.C.U., 1989, cit. pág. 130).
Justino JIMENEZ DE ARECHAGA sostiene que la demanda de nulidad debe siempre fundarse en la violación de un derecho subjetivo o interés legítimo; y entiende que el Tribunal, en caso de anular, en cualquier de ambos supuestos tiene la opción de asignarle a la sentencia efectos generales y absolutos, si conviene a la regla de derecho o por razones de buena administración ("La Constitución de 1952", t. IV, pág. 95).
El art. 311 inc. 2o., dice Zola DIAZ PELUFFO, plantea la situación del interés legítimo cuando coincide con el público (doctrina italiana), constituyendo el primero el medio que moviliza el control en interés de la buena administración. Y el interés de la buena administración, acota, estará en juego siempre que no se dé la hipótesis del inc. 1o., es decir, de violación del derecho subjetivo. Porque, a su juicio, el constituyente acoge la tesis doctrinaria (francesa) de "...dar efectos generales al recurso que se considera objetivo por tener en su base un interés legítimo, y efectos particulares al recurso basado en un derecho subjetivo del recurrente" ("El Recurso Contencioso Administrativo", ed. A. Fernández, 1960, ps. 336-337).
Y concluye expresando que no se trata, en rigor, de una sentencia "sui generis", diferente a las demás sentencias, porque el efecto de este acto obedece a la naturaleza del acto impugnado: efectos generales si es un acto regla y efectos particulares si es un acto subjetivo (cf. BOSCH, J.: "Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la Administración Pública", pág. 133 y ss.; FIORINI, B.: "Teoría de la Justicia Administrativa", ps. 192 y ss.) (DIAZ PELUFFO, Z.: Ob. cit., pág. 324).
Y bien. Sea cual fuere la interpretación que se acepte, no cabe dudar en el caso de la factibilidad. de aplicar la previsión especial del art. 311 inc. 2o. Constitución. Porque el principio general de que la sentencia y su atributo, condición o estado superior (la cosa juzgada), afecta solamente a los sujetos que fueron partes en determinado proceso y respecto de la a las cuestiones debatidas, que constituyeron la materia objeto de cognición, lo que no significa otra cosa que ratificar los LIMITES SUBJETIVOS Y OBJETIVOS DE LA COSA JUZGADA (efecto inter partes y excepcionalmente proyección respecto de terceros: arts. 479 C.P.C.; 218 C.G.P.; Proc. Penal), cede en aquellos casos en que, con base normativa indiscutible, la sentencia puede asumir un alcance o irradiación superior. Así como dice GARCIA DE ENTERRIA, "cuando el objeto del recurso es una dispocisión general, su anulación en vía contencioso-administrativa produce también efectos generales, erga omnes, puesto que la anulación lleva consigo la desaparición de la norma del mundo jurídico"; anque reconoce que las posibilidades que brinda la normativa de su país (art. 86-2 LJ)"...están en buena medida inéditas, por una parte a causa de su, carácter excepcional con respecto a la norma general de los efectos interpartes de las resoluciones judiciales; por otra, por la dificultad de precisar a priori que se entiende a estos efectos por "personas afectadas por los mismos", y, en fin, por la resistencia habitual de la Administración a hacer efectiva la extensión" "(Curso de Derecho Administrativo, Ob. cit., t. II cits., págs. 562-563).
En la especie, debe atenderse a la naturaleza del acto impugnado (decreto-reglamentario) y a su ámbito de aplicación (derivado del art. 1o. de la L. 16.497); pero también a la entidad de los vicios invalidantes de dicho acto, por invasión de esfera y materia privativas de la ley que implican exorbitar el alcance de la potestad reglamentaria (incompetencia para aminorar el ámbito subjetivo definido por la ley expresamente), lesión de derechos constitucionalmente tutelados; y/o consagración de excepciones o exclusiones no autorizadas por la ley básica y vinculante. Todo lo cual indica, aunque no se comparta la posición de que la expresión "buena administración" debe equipararse al "mérito de la actuación administrativa" (desde que toda sentencia anulatoria se asienta en razones de ilegitimidad exclusivamente, con expulsión de todo criterio de mérito, oportunidad o conveniencia), que en la base del concepto constitucional de "buena administración", se halla también el acatamiento de la regla de derecho, lo que justamente no se observa en el acto que se procesa.
El interés de la regla de derecho y/o de la buena administración se halla en juego en el ocurrente, lo que permite "... la eliminación de estas seudo-normas que son los Reglamentos ilegales, que enturbian la composición del ordenamiento y que obstaculizan o impiden la aplicación de las normas propiamente tales y de valor superior que son las Leyes formales infringidas por aquéllos". Por lo que, en estas situaciones, la sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple "...una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes", objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que la facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCIA DE ENTERRIA: Ob. cit., t. I cit., ps. 244-245).
La unanimidad que se registra en el seno del Cuerpo y su concordancia con el Dictamen del Sr. Procurador del Estado revelan la claridad de la situación que se dirime.
Por los expresados fundamentos y lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administratilvo, el Tribunal
FALLA:
Desestimando la pretensión anulatoria deducida por la Asociación Representantes de Firmas Extranjeras A.R.F.E, por falta de legitimación causal.
Acogiendo la demanda instaurada por los restantes sujetos de derecho accionantes y, en su mérito, declarando la nulidad del art. 4°. del decreto No. 396/994, de 22 de agosto de 1994, reglamentario de la Ley No. 16.497 de 15 de junio de 1994, con efectos generales y absolutos, en interés de la regla de derecho y/o de la buena administración.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 4.000 (pesos uruguayos cuatro mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.
Dr. MANUUEL MERCANT LANDEIRA, Presidente del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; Dr. WALDEMAR BURELLA, Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; Dr. JOSE BALDI MARTINEZ, Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Dr. VICTOR HUGO BERMUDEZ, Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; Dr. JULIO CESAR PANIZZA, Ministro del Tribunal de lo Contencioso Administrativo; Dra. TERESA L. FIANDRA, SECRETARIA.