ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 769/002
Se publica la Sentencia 769/2002, de fecha 13 de noviembre de 2002, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.672*R)
DECRETERO DE SENTENCIAS
Montevideo, 13 de noviembre de 2002.
No. 769
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "INTEREY S.A. con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad" (No. 523/00).
RESULTANDO:
I) Que con fecha 31 de agosto de 2000 compareció la firma INTEREY S.A., entablando demanda de nulidad contra el Decreto 429/99 del Poder Ejecutivo de fecha 31 de diciembre de 1999, en virtud del cual se fijó el pago de un monto anual para el ejercicio 2000 a cargo de los permisarios de los servicios postales.
La parte actora se agravió respecto del acto en causa, ya que, a su juicio, el mismo es contrario a la ley, y le lesiona un interés directo, personal y legítimo.
Expresó que el Decreto 429/99 crea un tributo, lo que formalmente viola el "Principio de Legalidad"; y que, además es evidente que el dictado del decreto se produce a raíz de la supresión del "porte postal" previsto para el 1° de enero de 2000, pues a partir de allí la Administración Nacional de Correos dejaría de percibir ese ingreso de las "permisarias".
En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado.
II) Que a fs. 15 de autos compareció el Ministerio de Educación y Cultura solicitando prórroga para contestar la demanda, concedida la misma (fs. 17 de autos); no fue presentada, por lo que se le acusó de rebeldía (fs. 20 de autos).
III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 20, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 27.
IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 29 y 32. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen 635/2001 de fs. 35, solicitó como medida para mejor dictaminar se le intime a la demandada la remisión de los A.A. relativos al acto en causa bajo apercibimiento de lo dispuesto en el art. 65 del D.L. No. 15.524; cumplida la medida se confirió nuevo pase al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien por Dictamen 92/02 de fs. 55/56v., aconsejó anular el acto administrativo que se impugna.
V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 58), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) Que en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (arts. 4° y 9° de la Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos habilitantes para el accionamiento en nulidad.
II) Marcelo Carminatti en representación de INTEREY S.A. promueve acción de nulidad contra el decreto No. 429/99 de fecha 31/12/99, dictado por el Poder Ejecutivo, mediante el cual en su art. 1° fija "...el pago de un monto anual para el ejercicio 2000, a cargo de los permisarios de servicios postales, de acuerdo a las..." siete categorías que enumera a continuación. Dicho art. 1° fue sustituido por el artículo 1° del decreto 174/00 también del Poder Ejecutivo de fecha 13 de junio de 2000, que modificó los montos anuales de las respectivas categorías abatiéndolos a su vez, facultando a la Administración Nacional de Correos a imputar a futuros pagos, las cantidades abonadas en demasía por las empresas permisarias que hayan efectuado pagos conforme a lo establecido en primer decreto (art. 2°).
La actora se agravia del acto en causa, porque considera que el decreto referido crea por vía administrativa un tributo cuyo objeto pasivo son las Empresas permisarias, el cual califica de impuesto, por lo que, al ser creado por vía administrativa es absolutamente ilegal.
III) Ingresando al examen de la cuestión sustancial planteada en autos, se estima de interés transcribir la reseña histórica que el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo efectúa en su dictamen, del proceso referido con la creación y extinción del "porte postal" objeto de tratamiento en la especie, como forma de una mejor ilustración de los hechos que permita a su vez, una mayor comprensión del tema. Al respecto expresa dicho Magistrado: "La Ley 5.356, de 16/XII/15, instituyó el monopolio del Estado en los servicios de correos, telégrafos y teléfonos. El art. 3°, Nral. 7°, de dicha ley preceptuó a su vez que las empresas de mensajería sólo podrán funcionar con permiso precario de la antigua Administración de Correos, Telégrafos y Teléfonos, en las condiciones que ésta fije. En el mismo numeral se preveía para estas hipótesis el pago de una estampilla o tasa, disposición derogada por el art. 371, literal E, Nral., 33 de la Ley 12.804, de 30/XI/60. Finalmente, el art. 4 instituyó el "porte postal" a cargo de los particulares que conducen, distribuyen o reciben correspondencia".
Y continúa: "El citado art. 747 de la Ley 16.736 aprobó la Carta Orgánica de la Administración Nacional de Correos, servicio descentralizado a quien se le encomendó la prestación de los servicios postales hasta entonces a cargo de la Dirección de Correos".
Afirma finalmente sobre el punto: "El art. 22 de la referida Carta Orgánica previó que el llamado "porte postal" a cargo de los permisarios (las antiguas mensajerías) sería recaudado por la Administración de Correos y "progresivamente disminuido por ésta, hasta ser suprimido antes del 1° de enero del año 2000" (v. fs. 55v. de autos).
La supresión del "porte postal" mencionada precedentemente, habría ocurrido formalmente al entrar en vigor el Decreto 429/999, que estableció una prestación que no categoriza, tipifica o califica, hablando solamente de un "monto anual". Sin embargo, de la parte expositiva del decreto se infiere, que su implantación deriva de la supresión del referido "porte postal", de la inercia del Poder Legislativo y de la necesidad de dotar de recursos a la A.N.C..
IV) Surge de la pretensión anulatoria que se promueve, que la parte actora, si bien con respecto a la naturaleza jurídica del servicio postal que realizan las empresas permisarias en régimen de concurrencia con la A.N.C. es un precio; sostiene que el Decreto 429/99 es ilegal porque crea un tributo que, a su juicio, es un impuesto, que lisa y llanamente es la reposición del suprimido "porte postal". En tanto que la demandada, defiende la legitimidad del acto en proceso, afirmando que: "...el Estado puede, legítimamente, percibir la tasa que se mantiene vigente. Puede también percibir un canon de los concesionarios que desarrollan una actividad incluida dentro del monopolio". Agregando: "Ni la tasa ni el canon son el porte postal y aquéllos tienen expresa previsión legislativa...".
En consecuencia, dado el planteo de las partes, la cuestión litigiosa se centra, en la naturaleza jurídica del monto anual a cargo de los permisarios, de cuya determinación en la especie, aparejaría consecuencialmente la solución a recaer en la causa.
Sobre el tema en examen, corresponde citar como antecedente del mismo, la Sentencia No. 667 de 27/8/2001; pronunciamiento de la Sala recaído en los autos caratulados: "COMPAR COURIER INTERNACIONAL S.A. Y OTRAS c/ ESTADO. PODER EJECUTIVO. Suspensión de Ejecución" (No. 74/01), oportunidad en la que se sostuvo en el CONSIDERANDO II), lo siguiente: "En el caso planteado, el Tribunal estima prima facie, que el Decreto 429/99 de 31/12/1999 del Poder Ejecutivo, por el que se establece el pago de un monto anual a cargo de las empresas permisarias de servicios postales aparece como manifiestamente ilegítimo".
"De acuerdo a lo que se establece en el Resultando I del Decreto citado, en virtud de lo dispuesto por el art. 22 del art. 747 de la Ley No. 16.736, se dispuso la supresión al 1° de enero del 2000 del porte postal de cargo de las empresas permisarias".
"La sustitución del mismo por otros recursos, entre los cuales el aporte de los permisarios, prevista en el proyecto de ley remitido a la Asamblea General, de acuerdo a lo establecido en el art. 746 de la ley citada (Resultando II y III), no habilita a que pese a lo atendible de las razones invocadas, pueda establecerse una prestación obligatoria para dichos permisarios sin norma legal habilitante".
"Al respecto no resulta fundamento para ello lo dispuesto por el art. 11, lit. A, del art. 747 de la norma legal citada, ya que la misma refiere a tarifas, precios, tasas o sobretasas, que en el caso de los tributos requieren una norma legal, que como se indicara fue expresamente derogada".
Corresponde señalar que en dicho pronunciamiento, se decretó la suspensión transitoria y total del Decreto No. 429, de 31/12/999, en su actual formulación dada por el Decreto No. 174/2000, de 13/6/2000, del mismo Poder Ejecutivo.
V) Si bien la medida de suspensión se dispuso en una etapa incidental del proceso, ahora, un estudio más exhaustivo y profundo del aspecto sustancial que nos ocupa, conduce a mantener el criterio de opinión sostenedor de la ilegitimidad del acto administrativo impugnado, con la conformidad de todos los miembros componentes del Tribunal compartiendo además, los fundamentos del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronuncia por aconsejar el amparo de la demanda y en su mérito, la anulación del acto, en razón de las disposiciones normativas que a continuación se expondrán.
En efecto, se debe tener en cuenta como punto de partida, que la cuestión planteada es de puro derecho. Y en ese ámbito de opinabilidad que se produce como consecuencia de la ambivalencia de la utilización del "nomen juris" "tarifa postal", porque el término no aclara si refiere a un precio o a un tributo y, de entenderse en esta última, si corresponde a tasa, impuesto o contribución especial, es que se confrontan las posiciones argumentales de las partes litigantes.
Sin embargo, a criterio unánime de los integrantes de la Sala, se concluye que el "monto anual" no se perfila como una "tarifa postal".
Parece claro, siguiendo el razonamiento del litisconsorcio accionante, que no es una prestación convencional o voluntaria, que no es concretamente un precio, conforme a lo que se infiere del art. 10, inc. 2°, del C.T.U., porque aquí no hay una contraprestación por el consumo o uso de bienes y servicios de naturaleza económica o de cualquier otro carácter, proporcionados por el Estado de alguna forma (cf. VALDES COSTA. : "Curso de Derecho Tributario", 2da. ed. DEPALMA -TEMIS- MARCIAL PONS, 1996, pág. 59).
Pero además, como contrapartida, entre las prestaciones coactivas, como lo son los Tributos (art. 10, inc. 1°, C.T. U.), ese "monto anual" no ingresa en el concepto de Tasa (art. 12 Cód. Tributario citado), y mucho menos, en el de contribución especial (art. 13, ejusdem). Por ende, si no existe causa que justifique el pago de esa prestación, hay que concluir que ella deriva de la mera voluntad unilateral del Estado y, en el caso concreto, de obtener recursos para la A.N.C. por todo lo que se señala en la parte expositiva de la normativa enjuiciada. Entonces, se arriba a la conclusión de que no se trata de otra cosa que de un impuesto, encubierto bajo el rótulo de "monto anual" (art. 11, C.T.U.). Ello deriva no sólo de la interpretación conceptual de las circunstancias de hecho que originan la imposición de la prestación; sino porque además, surge del mismo texto del acto impugnado, en cuanto hace referencia a la supresión del "porte postal" y a que el financiamiento de la A.N.C. se hace mediante un "impuesto". En efecto, en el CONSIDERANDO VI) del referido decreto 429/999 se establece, textualmente: "que el proyecto de ley remitido al Poder Legislativo, prevé un régimen transitorio de financiamiento de la universalidad y generalidad de los servicios postales que comprende, por un lado, el establecimiento de UN IMPUESTO anual y por otro, la supresión de la potestad atribuida a la Administración Nacional de Correos de percibir recursos provenientes de la actividad de los permisarios (cf. Artículos 16 y 34 del referido proyecto)".
En su virtud, en razón de la conclusión a la que se arriba por la Corporación, se deriva como consecuencia la total ilegitimidad del decreto impugnado, porque deviene violatorio de la "regla de derecho" (arts. 309, Constitución; 23, literal "a", DL 15.524), ya que vulnera normas constitucionales (art. 10 -Principio de Libertad-; y art. 85, núm., 4) y legales (arts. 2, núm 1; 14, inc. 1°, etc. C.T.U.). Porque es muy claro que no pudo el Poder Ejecutivo crear por acto administrativo un tributo, y específicamente un "impuesto" (v. Sentencias 9/87, 340 y 589/00; VALDÉS COSTA, R. "Valdes de Blengio, Nelly - Sayagues Areco, Eduardo: "Código Tributario de la R.O. del Uruguay", 1996, págs. 132/136).- Por lo que, la violación de la preceptiva constitucional opera por razones de forma (competencia del órgano que crea la prestación) y de contenido (creación de una prestación coactiva, materia de exclusiva reserva legal).
VI) Pero además, sin perjuicio de la fundamentación explicitada precedentemente, existen otras razones de orden sustancial que autorizan y justifican la declaración de nulidad del acto administrativo impugnado. Ello, porque como bien señala la Procuraduría del Estado, cualquiera fuese la naturaleza jurídica del llamado "porte postal", "...la Ley es clara en el sentido de que a partir del 1/I/00 debe considerarse suprimida. Por lo que aun cuando se entienda que en puridad constituye un precio por la utilización de una concesión, la solución no se ve alterada en tanto la libertad de que en principio goza la Administración para fijar precios como contraprestación por el consumo de bienes o servicios de contenido económico, cede ante la existencia en el caso concreto de una norma de rango legal que prohíbe el cobro de dicha prestación pecuniaria a partir de determinada fecha".
Y como afirma en su dictamen el Sr. Procurador del Estado: "Tal limitación es plenamente reconocida en los fundamentos del acto impugnado, no obstante lo cual se acude a razones de necesidad pública y al retardo en la sanción de una ley autorizante como justificación para extender el cobro del "porte postal" por vía reglamentaria" (v. fs. 43 de autos).
En definitiva, se impone acoger la pretensión anulatoria incoada, y por ende, declarar la nulidad del Decreto 429/999 de 31/8/2000, así también como de la norma que lo sustituye el Decreto 174/00, de 13/6/2000 porque es obvio que la anulación alcanza también a la norma sustituta.
VII) Por último, se estima que es de aplicación en la especie el art. 311, inc. 2do., de la Constitución, porque es clara y grave la violación de la "regla de derecho", razón que hace necesario que proceda la declaración con efectos generales y absolutos, "erga omnes", no sólo en "interés de la regla de derecho"; sino también por razones de "buena administración" como lo prevé el texto constitucional.
Por los fundamentos expuestos y de conformidad con el Sr. Procurador del Estado en lo contencioso Administrativo, el Tribunal
FALLA:
Acogiendo la demanda y, por ende, anulando el acto administrativo impugnado, decretos 429/999 y 174/000, declarando que la nulidad de los actos se hace en interés de la regla de derecho y de la buena administración (art. 311, inc. 2, de la Constitución); sin especial condenación procesal.
A los efectos fiscales fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 15.000 (pesos uruguayos quince mil).
Y, oportunamente, archívese.
Dr. Baldi, Dr. Mercant, Dr. Bermúdez (r.), Dr. Brito del Pino, Dr. Rochón. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).