ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 539/012
Se publica la Sentencia 539/2012, de fecha 30 de agosto de 2012, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.680*R)
DECRETERO DE SENTENCIAS
Montevideo, 30 de agosto de 2012.
No. 539
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "COMPAÑÍA ITALO URUGUAYA DE PESCA S.A. Y OTRAS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS. MINISTERIO DE INDUSTRIA ENERGÍA Y MINERÍA y MINISTERIO DE GANADERÍA AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad" (Ficha No. 146/10).
RESULTANDO:
I) Con fecha 25/03/2010 compareció la promotora entablando demanda de nulidad, contra el art. 1ero. del Decreto N° 389/2009 de fecha 20/8/2009, dictado por el Poder Ejecutivo, que dispuso dejar sin efecto el régimen de devolución de tributos vigente en relación a la exportación de determinados productos, entre los que se encuentra el pescado congelado, excepto los filetes y demás carne de pescado de la partida N° 03.04.
La actora se agravia del acto impugnado en tanto sostiene que éste causa una clara y evidente lesión a sus derechos, contrariando una regla de derecho de superior jerarquía al violentar las disposiciones de la Ley 16.492.
Señala que parece lógico que si la devolución de tributos, tiene como fin quitarle al exportador el peso de todo aquello que afecta el precio final de su producto, y no constituye técnicamente un costo de producción y de colocación del producto en el mercado internacional, dentro de este rubro o concepto deberían incluirse no sólo los impuestos indirectos, sino también la política salarial, la política cambiaria, la evolución de las tarifas públicas, costos de combustibles, precios "monopólicos" de entes, etc.
Afirma que podrá decirse que no pueden incluirse estas "cargas" que sin duda sufren los exportadores, en el régimen de devolución de tributos, porque ello se encuentra vedado por la normativa de la Organización Multilateral de Comercio a la que adhirió el País. Pero entonces, debiera el gobierno autorizar y aplicar en los cálculos técnicos que correspondan, un criterio no restrictivo sino amplio, devolviendo a los exportadores lo máximo que sea admisible conforme a las normas de la OMC.
Asimismo, expresa que la devolución de impuestos es admitida pacíficamente, siempre que con ella no se procure encubrir un subsidio, o cualquier otra ventaja o provecho que afecte la competencia sana y transparente. Numerosas disposiciones tanto de la OMC, como de su precedente el GATT, reconocen la existencia del régimen de devolución de tributos como una práctica legítima y por tanto admitida en el marco del comercio internacional.
En igual sentido, señala que en nuestro país históricamente se contempló la existencia del régimen de devolución de impuestos a la exportación, así con la sanción de la Ley 16.492 adquiere verdadero sustento legal, situación que se mantiene hasta el presente.
Expresa que se deben tener presentes dos aspectos esenciales de la citada Ley 16.492. En primer lugar, esta ley no faculta al Poder Ejecutivo a establecer un régimen de devolución de tributos, sino que el régimen es establecido por la propia ley.
En segundo lugar, la norma le impone al Poder Ejecutivo que reglamente en forma general, objetiva y fundada en estudios técnicos el presente régimen, procurando que el beneficio llegue a todos los integrantes de la cadena productiva, lo que para el caso no se ha cumplido, según detalla.
Por último, señala que el decreto impugnado violenta además el principio de igualdad consagrado en la Constitución de la República, en tanto únicamente a unos pocos exportadores, se les quita lo que legalmente les corresponde en beneficio de otros pocos que el Poder Ejecutivo entiende que se encuentran más afectados por la crisis internacional.
II) La parte demandada comparece a fs. 281-282, 290 291 y 297-299, oponiéndose a la demanda impetrada.
Afirma que el acto impugnado se ajusta estrictamente a las normas de derecho.
Sostiene que el artículo 38 del Texto Ordenado 1998 autoriza al Poder Ejecutivo a establecer el beneficio del régimen de devolución de tributos a favor de empresas que deben industrializar productos de exportación, pero con la condición de que siempre que ello sea necesario para la colocación de esos productos en condiciones internacionalmente competitivas.
En este sentido, señala que el Poder Ejecutivo podrá seleccionar otros productos para ser beneficiados por dicho régimen en los casos en que las condiciones han cambiado por una situación internacional especial y cambian las condiciones competitivas.
Asimismo, señala que debe tenerse presente que el Art. 3 hace referencia a un producto procesado, industrializado y no a materias primas en bruto o estado natural.
En síntesis, sostiene que el acto impugnado es ajustado a Derecho en cuanto deja sin efecto la devolución de tributos de determinados productos, en aplicación de la política económica que atiende la realidad socio económica, por lo que solicita que se desestime la demanda, confirmando el acto resistido.
III) Abierto el juicio a prueba se produjo la que obra certificada a fs. 347, alegando de bien probado las partes involucradas: a fs. 349-353 vto. parte actora; fs. 356-357 Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, fs. 360 Ministerio de Industria, Energía y Minería y fs. 363-364 vto. Ministerio de Economía y Finanzas.
IV) Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 614/2011 de fs. 367-368), aconsejó desestimar la demanda y en su mérito, confirmar el acto procesado en su fase impugnada; se citó a las partes para sentencia (fs. 370), pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal forma.
CONSIDERANDO:
I) Que desde el punto de vista formal se cumplieron los requisitos exigidos por los art. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley 15.869, por lo que corresponde ingresar al tema sustancial planteado por los contendientes.
II) Que en autos se promueve la nulidad del art. 1 del Decreto No. 389/009, que dejó sin efecto la devolución de tributos a la
exportación de determinados productos comercializados por las empresas promotoras, publicado en el Diario Oficial el 27/8/2009.
Dicha volición fue impugnada por las promotoras mediante la interposición del recurso de revocación en fechas 4/9/2009 -Compañía Italo Uruguaya de Pesca S.A., Novabarca S.A. y Suadrio S.A.- y 7/9/2009 -Tonisol S.A.- (fs. 11/13, 40/42 vta. A.A.).
La denegatoria ficta operó el 1/2/2010 y 4/2/2010, respectivamente.
Posteriormente a las denegatorias fictas ocurridas, por resoluciones de fechas 13/5/2010 y 5/7/2010 el Poder Ejecutivo no hizo lugar al medio impugnativo movilizado por las empresas accionantes (vide: fs. 34/34 vta. y fs. 60/60 vta. A.A.).
Finalmente, la demanda anulatoria se promovió el 25/3/2010 (nota de cargo a fs. 265 del ppal.), en plazo.-
III) Que, el Tribunal arribará a decisión anulatoria en la contienda entablada, por los fundamentos que a continuación intentará explicitar.-
IV) En primer lugar, es importante destacar -por la relevancia que adquiere en el subespecie- que no puede compartirse la solución patrocinada por la dictaminante en cuanto señaló que: "...tocaba a la impugnante acreditar que tales razones expresadas en el acto no fueron fundadas en estudios técnicos adecuados, esfuerzo probatorio que era su carga y no realizó, debiendo prevalecer entonces la presunción de legitimidad del reglamento, principio que se deriva de la residencia de la carga de la prueba de quien afirma la ilicitud" (fs. 368).
La Sede ha sostenido que la mentada presunción -multicitada por la jurisprudencia del Cuerpo en otras integraciones- opera como un criterio apriorístico de valoración del accionar administrativo que, como tal, sin respaldo jurídico en nuestro ordenamiento logra privilegiar a uno de los sujetos del proceso, en detrimento de su contraparte inobservando la igualdad de los litigantes que informa y preside el proceso contencioso administrativo de anulación (ex art. 4 C.G.P., art. 104 del Decreto-Ley 15.524; Cfe. Sentencias No. 415 y 420/2012).
Con tales entendimientos, si bien la actora denunció la inexistencia de estudios técnicos que diera sustento a la nueva reglamentación y tornaran fundada la decisión administrativa conforme al precepto legal, correspondía a la demandada, mediante la agregación de los antecedentes administrativos vinculados al acto administrativo impugnado, acreditar los extremos extintivos de la pretensión anulatoria.
Y ello, porque la Administración -impulsora de los procedimientos administrativos- era quien se encontraba en inmejorable posicionamiento para demostrar que la volición dictada se cimentó en estudios técnicos que fundaron la nueva reglamentación del sistema de devolución de tributos.
Las actuaciones administrativas agregadas a la causa, se estima permiten concluir, sin dudas razonables, que el Poder Ejecutivo, al reglamentar la ley, exorbitó el mandamiento del legislador, porque la reglamentación a través de la facilitación y desenvolvimiento de los preceptos contenidos en el acto legislativo debió cursar las coordinadas jurídicas trazadas por éste. Es cierto que, en principio, existe cierto margen de discrecionalidad en los reglamentos de ejecución, pero ha de verse que la ley regló, precisó determinados elementos que la actividad administrativa -tendiente a mejorar la operativa del Sistema diseñado- debe cumplir; extremo netamente inobservado en el subespecie, como resultara, por otra parte, admitido en las actuaciones al no resultar puntualmente controvertida la plataforma fáctica denunciada en la demanda promovida (fs. 248/264; 281/282; 290/291; 297/299; arts. 104 D.L. 15.524, 130.2 y conc. C.G.P.).-
V) En función de lo expuesto, es que los agravios relativos a falta de motivación del acto, así como la ausencia de estudios técnicos en que se fundara la disposición reglamentaria, son plenamente de recibo.
En efecto, el Poder Ejecutivo no cumplió con la disposición legal contenida en el art. 3 de la Ley 16.492, y así reglamentó el régimen de devolución de tributos, ahora dejando sin efecto lo ya dispuesto en el Decreto No. 230/007, al no fundar en estudios técnicos, el régimen de devolución de tributos dispuesto por la ley 16.492, que justifique que, con lo dispuesto, procuró que el beneficio llegue a todos los integrantes de la cadena productiva, de conformidad con lo establecido en la referida norma.
Precisamente, la fundamentación del acto se encuentra en sus considerandos, en los que se alude a la necesidad de ajustar el régimen de devolución de tributos, que corresponde uniformizar el mencionado régimen evitando los incentivos a la exportación de materias en bruto, y la conveniencia de establecer un aumento transitorio de devolución a los sectores más afectados por la crisis internacional.
Los ítems cuya tasa de devolución de impuestos fuera dejada sin efecto, corresponden a materia prima sin procesar; y si efectivamente tales productos (pescado congelado) demandan mayor o menor industrialización que otros (como los filetes), no debe ser -en principio- valorado en esta instancia, puesto que tales consideraciones debieron preceptivamente, por imperio legal, ser fundadas en estudios técnicos (ex art. 3 inciso 1° de la Ley 16.492), que en el caso, no se acreditó se hubieran realizado.
Precisamente, no existen antecedentes administrativos previos al dictado del acto que hubieran sido agregados, que ilustraren acerca de cuál fue la razón y el motivo por el cual el Ejecutivo consideró que específicamente no debía estimularse con la devolución de tributos a los productos cuyo beneficio fue revocado, porque ello verificaba una asimetría respecto de otros (sin que se conozca cuáles), que la crisis internacional hubiera afectado, y por ello resultara más conveniente estimular.-
No puede cuestionarse la potestad legal que ostenta la Administración para establecer el régimen de devolución de tributos de bienes exportados (artículo 3 de la ley 16.492). Ni siquiera la norma acota tal facultad -puesto que sólo le exige "procurar" que el beneficio llegue a toda la cadena productiva-, exigiendo se tenga en cuenta determinada circunstancia, expresamente prevista o algún concepto jurídico -indeterminado, no precisado- que exigiera a la Administración precisar, para justificar el haber adoptado la única decisión justa posible (Cfme. Eduardo GARCÍA de ENTERRÍA - Tomás-Ramón FERNÁNDEZ: "Curso de Derecho Administrativo" T. I, Págs. 452/453).-
Pero debe necesariamente admitirse, que: "La Administración sólo devolverá los que estime oportunos, cumpliendo, por supuesto, con el mandato legal que la obliga a seguir en la materia criterios de generalidad, objetividad y fundamento en estudios técnicos (Sentencia No. 376/2011).-
VI) En lo que tiene que ver con la manera cómo se debe reglamentar ese sistema, se podría concluir que siempre que la Administración cumpla con las directivas impuestas por la ley, tendrá discrecionalidad para seleccionar cuáles tributos devuelve y cuáles no, así como para determinar en qué porcentajes lo hace" (el destacado no está en el original, Sentencia No. 376/2011).
Téngase presente que, en los pronunciamientos dictados por la Sede relativos al Decreto No. 230/007 por el cual se fijaron tasas de devolución de tributos (Sentencias Nos. 324/2011 y 376/2011) la Administración logró acreditar la existencia de estudios técnicos que sirvieron de apoyo al dictado de aquel reglamento.
En consecuencia, el propio Poder Ejecutivo no ha sido consistente con su actuar precedente, porque no puede admitirse que, para fijar tasas de devolución, sean recabados informes técnicos que aconsejen una modificación cuantitativa del sistema y que, por otro lado, para dejar sin efecto tasas de devolución de tributos se actúe prescindiendo de análisis de técnicos que aconsejen la medida adoptada.
Por tanto, pese a que la Administración invocó algunas razones para fundar lo resuelto, éstas no encuentran fundamento en conclusiones técnicas sino de conveniencia. El "margen de apreciación" a favor de la accionada, no da entrada a la libre voluntad de ésta (Cfe. Sentencia No. 517/06).
Resulta aplicable lo recogido por el Tribunal en otro pronunciamiento, citando la misma obra: "La motivación es "no sólo una elemental cortesía sino un requisito del acto de sacrificio de derechos" dice la jurisprudencia española.- Y se agrega que aquélla debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos (ob. citada págs. 557/558)." (Sentencia No. 521/2002).
También citando a MARIENHOFF, expresó la Sede: "que la "motivación" del acto administrativo consiste en la exposición de los motivos que indujeron a la Administración Pública a la emisión del acto. O sea, motivación es la expresión o constancia de que el motivo existe o concurre en el caso concreto. En otras palabras, tiende a poner de manifiesto la "Juridicidad" del acto emitido (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: "Tratado de Derecho Administrativo" T. II, Pág. 327 y ss.).".-
Y luego en la misma sentencia, explicó el Tribunal:
"Calificada doctrina afirma con precisión compartible, que motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.
Específicamente, E. GARCÍA DE ENTERRÍA señala que la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto, y que por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo. Y agrega, que técnicamente, la motivación es interna corporis, no externa; por lo que hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo. Más aún, drásticamente, este autor concluye que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional, sino que por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Con lo cual se reafirma la convicción de que es imprescindible justificar la aplicación de un concepto jurídico indeterminado a las circunstancias de hecho singulares de que se trata. Explica dicho profesor, que es lo que en Derecho francés suele llamarse la prohibición de fórmulas passe-partout o comodines, que valen para cualquier supuesto y no específicamente para el supuesto determinado que se está decidiendo (GARCÍA de ENTERRÍA, Eduardo: "Curso de Derecho Administrativo I", Pág. 549 y ss.)." (sent. 293/2009)
VII) En la especie, la Administración no ha cumplido con la carga de dar razón de su volición, explicitando -sea en la estructura de la resolución o en sus antecedentes previos- la justificación -que no puede ser otra que técnica y no de mérito-, como contrapartida de la facultad conferida.
Particularmente, la actividad reglamentaria en estos casos, está subordinada a lo prevenido en el texto legal, por lo que todo apartamiento a la norma superior, traduce su ilegitimidad.
En relación a este aspecto indicaba SAYAGUÉS LASO: "La potestad normativa de la Administración tiene límites. Puede ejercerse en ciertas materias y no puede ejercerse en otras... d) En casos determinados la ley puede extender o ampliar la competencia reglamentaria de la Administración, autorizándola a dictar ciertos reglamentos que no podría dictar sin dicha Ley habilitante, por tratarse de cuestiones que exceden su competencia normal. Un ejemplo lo constituye la Ley que estableció la exención a las materia primas importadas y cometió al Poder Ejecutivo la determinación de cuáles productos se considerarían tales, pues el Poder Ejecutivo adquirió una facultad que excedía su competencia reglamentaria normal. En esos casos no hay delegación de poderes, lo cual sería inconstitucional, sino meramente ampliación de facultades reglamentarias para actuar en casos determinados conforme a la ley habilitante y subordinada a ella". Y más adelante distingue los reglamentos y precisaba: "...la actividad reglamentaria de la Administración es muy variada; se ejerce de múltiples maneras y en diversidad de ocasiones. De ahí que puedan individualizarse diferentes clases de reglamentos...Reglamentos subordinados son aquellos que, dictados corrientemente para completar la ley o asegurar su ejecución, están por lo mismo directamente subordinados a ella. La actividad reglamentaria en estos casos está fuertemente limitada y encauzada por la norma legal, de lo cual derivan una serie de consecuencias importantes...Consecuencias: El reglamento es un acto que se desenvuelve bajo las normas de jerarquía superior: constitución y ley. De ahí que toda violación de estas o de los principios que las informan, invalide el reglamento y los jueces pueden declarar la ilicitud, anulando el reglamento o descartando su aplicación a los casos concretos, según proceda. De igual modo, frente a un reglamento en pugna con la ley, la administración debe aplicar ésta y no aquel, sin perjuicio de proceder luego a la reforma del reglamento para ajustarlo al texto legal" (Tratado... Tomo I, pág. 129).
VIII) Por último, dada la naturaleza reglamentaria del acto enjuiciado, y en función de la desigualdad que la anulación con efecto inter-partes podría provocar entre los exportadores alcanzados por el acto encausado con la consiguiente posible distorsión a nivel productivo, el Tribunal ejercitará la facultad conferida en el art. 311 inciso 2° de la
Constitución de la República, amplificando el radio de acción del fallo (efectos generales y absolutos).
Por lo que, en estas situaciones, la sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple "...una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes", objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244-245)." (Sentencia No. 1016/1998).
Por los fundamentos expuestos, los arts. 309 y 310 de la Constitución de la República y, apartándose en la emergencia de lo dictaminado por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), el Tribunal
FALLA:
Acógese la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el Decreto No. 389/009 en la fase impugnada, con efectos generales y absolutos, en interés de la regla de Derecho y/o de la buena administración.-
Sin sanción procesal específica.-
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil).-
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.-
Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado).