ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 147/013
Se publica la Sentencia 147/2013, de fecha 21 de marzo de 2013, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.683*R)
DECRETERO DE SENTENCIAS
Motevideo, 21 de marzo de 2013.
No. 147
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "PERSES S.A. Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad" (Ficha No. 431/11).
RESULTANDO:
I) Que con fecha 24 de junio de 2011 comparece la parte actora -integrada por treinta y cuatro empresas de servicios de emergencia médica móvil que se relacionan- entablando demanda de nulidad contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 330/010 de fecha 8/11/10, en la redacción dada por el Decreto 08/011 de fecha 14/11/11, en virtud del cual se dispuso que los Servicios de Emergencia Médica con unidades móviles terrestres, no podrán brindar otro tipo de servicios fuera de los previstos por Decreto del Poder Ejecutivo N° 309/2008 y demás normas concordantes y/o modificatorias, cuyo único objeto especialmente establecido deberá ser la prestación de asistencia médica.
Expresa que la Administración restringe arbitrariamente su actividad, lesionando no solamente a las empresas comparecientes, sino también a todos los beneficiarios de la cobertura parcial -distinta a la emergencia- que brindan las mismas.
Agrega que la ilegitimidad resulta expresamente reconocida por el propio Poder Ejecutivo y por sus asesores.
En necesaria síntesis, esgrime los siguientes agravios: a) violación de la libertad de trabajo y de la libertad de contratación reconocida a las entidades no incorporadas al Sistema Nacional Integrado de Salud; b) avasallamiento de los derechos adquiridos por los pacientes y usuarios de los servicios de salud; c) vicio de incompetencia, por pretender limitar una actividad no susceptible de ser limitada por decreto del Poder Ejecutivo; d) apartamiento de los principios rectores del Sistema Nacional Integrado de Salud; e) menoscabo de la atención primaria en salud.
Agrega que se vulnera el principio de libertad, la libertad de trabajo, la libertad de contratación, la libertad de asociación, así como también vulnera las prioridades establecidas en la Ley 18.211 en cuanto a priorizar el primer nivel de atención.
En definitiva, solicita el amparo de la demanda.
II) A fs. 135 comparece el representante del Ministerio de Salud Pública contestando la demanda. Controvierte los agravios esgrimidos, expresando que el decreto impugnado resulta un reglamento de ejecución, dictado en ejercicio de la potestad reglamentaria de la materia referente a la salud de la población, específicamente, en cuanto a la habilitación de servicios sanitarios.
Agrega que las limitaciones impuestas por el decreto 330/2010 no afectarán en ningún caso los servicios con que dichas empresas contaban al momento de entrada en vigencia del referido decreto (8/11/2010), y que aquellas empresas que no disponían la habilitación de aquellos servicios y no se hubieren presentado a regularizar la situación, tienen un plazo de 30 días a partir del 14 de enero de 2011 para iniciar los trámites pertinentes para recabar la habilitación de los mismos.
En definitiva, considera que la presente litis carece de objeto, en cuanto ni el Decreto 330/10 ni el decreto 8/11 vulneran derechos adquiridos, habiéndose contemplado las aspiraciones de las empresas accionantes.
III) Abierto el juicio a prueba a fs. 140, se produjo la que obra certificada a fs. 175.
IV) Alegó la parte actora a fs. 206, teniéndose por bien acusada la rebeldía de la demandada a fs. 221
V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen N° 338/2012 de fs. 225 a 226), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en forma legal.
CONSIDERANDO:
I) Que en la especie, conforme a lo establecido por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la ley 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el correcto accionamiento de nulidad.
II) La Corporación, por unanimidad, compartiendo el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el acogimiento de la pretensión anulatoria ejercitada.
II.1.- Se impugna en autos el Decreto del Poder Ejecutivo No. 330/010, de fecha 8 de noviembre de 2009, en la redacción dada por el Decreto No. 08/011 de fecha 14 de enero de 2011, mediante el que se dispuso que los Servicios de Emergencia Médica con unidades móviles terrestres "no podrán brindar otro tipo de servicios fuera de los previstos por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 309/008 de 24 de junio de 2008 y demás normas concordantes y/o modificativas; y tendrán como único objeto especialmente establecido, la prestación de asistencia médica.(...)". (Art. 2).
II.2.- Siendo dicha norma publicada en el Diario Oficial el 12 de noviembre de 2010, contra la misma se interpuso útilmente el recurso de Revocación (AA., fs. 1-18). Y, no habiéndose expedido la Administración, dentro del plazo legalmente previsto, operó su denegatoria ficta con fecha 28 de abril de 2011 (arts. 5 y 6 de la Ley. No. 15.869, en la redacción dada por el art. 41 de la Ley No. 17.292).
II.3.- Luego, la demanda anulatoria de infolios fue deducida en tiempo y forma, el día 24 de junio de 2011 (fs. 111 - 122).
III) La parte actora, integrada por: 1) PERSES S.A., inscripta en el RUT con el No. 210271050012; 2) SUAT Sociedad Civil, inscripta en el RUT con el No. 214082540015; 3) ALCARAZ S.A., inscripta en el RUT con el No. 211337530015; 4) COMERCAR S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 040149850017; 5) SUTT S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 200068370019; 6) SIMÓN GIANNASTASSIO, JULIO CÉSAR Y CAPELLI SARAVIA ROLANDO, inscripta en el RUT con el No. 214885610019; 7) SAPP S.A., inscripta en el RUT con el No. 211929570012; 8) SEMMI CERRILLOS S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 020128950018; 9) SALUD S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 214311350014; 10) EMMI COOPERATIVA, inscripta en el RUT con el No. 080073440017; 11) SUEM S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 213187670018; 12) SAUCE ASISTENCIA MÓVIL COOPERATIVA (S.A.M.C.), inscripta en el RUT con el No. 214098880015; 13) YOME S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 21256150019; 14) CORONARIA MÉDICA MINUANA S.R.L. (COMEMI S.R.L.), inscripta en el RUT con el No. 090089390011; 15) SEMMT S.R.L. SERVICIO DE EMERGENCIA MÉDICO MÓVIL TACUAREMBÓ, inscripta en el RUT con el No. 190092610015; 16) UCEM S.A. ("en formación"), inscripta en el RUT con el No. 120075040019; 17) U.M.M.E.T. S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 060051290018; 18) MOVILCOLOR S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 140067120011; 19) SEMCO S.A., inscripta en el RUT con el No.040149100018; 20) SEMI S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 190107880018; 21) UNEM LTDA, inscripta en el RUT con el No. 030086020015; 22) COOPERATIVA MÉDICA DEL NORTE (NORMÉDICA), inscripta en el RUT con el No. 010112940010; 23) ZEUZ S.R.L., inscripta en el RUT con el No.212382270017; 24) UNIDAD DE EMERGENCIA MARAGATA MOVIL, LUSTIKA S.R.L. (UDEMMLUSTIKA S.R.L.), inscripta en el RUT con el No. 212777990012; 25) UMED S.RL., inscripta en el RUT con el No.21238390012; 26) SERVICIO MÉDICO COOPERATIVO (SEMECO), inscripta en el RUT con el No.070097320014; 27) EMERGENCIA MÉDICA SORIANO S.R.L., inscripta en el RUT con el No.180128900010; 28) SERVICIO INTEGRAL DE EMERGENCIA Y TRASLADO S.R.L. (SIET), inscripta en el RUT con el No. 120130820017; 29) EMI Ltda., inscripta en el RUT con el No.160151980012; 30) UNIDAD CARDIORESPIRATORIA MOVIL SLATO S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 160071710019; 31) RUSSOMANDO S.A., inscripta en el RUT con el No.212000860014; 32) SEMECO S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 140107660011; 33) UNREY S.A., inscripta en el RUT con el No. 100095640017; y 34) TAHOE S.R.L., inscripta en el RUT con el No. 200055260015; se agravia en cuanto a que -a su entender- el decreto impugnado restringe arbitrariamente su actividad en forma injustificada e ilegítima.
Además, señala que dicha restricción se aplica de forma retroactiva para alcanzar a servicios que vienen siendo prestados con el consentimiento de las autoridades competentes.
Previamente a ingresar en el detalle de los agravios, recordó que el propio Poder Ejecutivo, por el dictado del Decreto No. 8/2011, reconoció el efecto retroactivo que tenía el decreto impugnado y subsanó ese aspecto que motivaba su agravio. No obstante, mantuvo las restricciones a su actividad, por lo que también fue debidamente impugnado.
En segundo lugar, expresó que un dictamen de la División Jurídico Notarial del Ministerio de Salud Pública de fecha 23 de marzo de 2011, alertó sobre la ilegitimidad del decreto enjuiciado. A pesar de ello, la Administración hizo caso omiso a tal advertencia.
En su memorial de agravios, esgrimió la accionante que el decreto impugnado violenta el principio de libertad reconocido en la Constitución en los arts. 7, 10, 36 y 72, puesto que por medio de un acto administrativo se restringe el ámbito de libertad de los particulares que solamente puede ser limitado por ley. En tal sentido, señala que el Poder Ejecutivo, mediante el dictado del acto que se enjuicia, ha privado a las empresas de prestar servicios que, no solamente no están prohibidos por ley, sino que ésta permite y contempla expresamente.
Asimismo, manifiesta la parte actora que el decreto impugnado está viciado por una errónea motivación, ya que se sustenta en la derogación del Decreto No. 578/986 de 26 de agosto de 1986, que establecía la posibilidad de que los Servicios de Emergencia Médica con unidades móviles pudiesen ampliar el giro de actividad médica (Considerando I). Sin embargo, si bien dicha norma fue derogada por el art. 33 el Decreto 309/008 de fecha 24 de junio de 2008, de ninguna manera puede inferirse que la actividad de dichos servicios quede restringida, ya que no existe norma legal expresa que así lo imponga.
Se agravia también, por entender que el acto resistido viola la libertad de trabajo y contratación consagrada en los arts. 36 de la Constitución, 3 del Decreto-ley No. 15.181 y en la Ley No. 18.211, así como la libertad de asociación consagrada en el art. 39 de la Constitución.
Manifestó que el decreto desconoce los derechos adquiridos de usuarios a seguir recibiendo los servicios que contrataron, como de ellas las empresas, a seguir prestando los servicios, para las cuales han sido debidamente habilitadas.
Finalmente, señaló que el acto se aparta de principios rectores y de objetivos enunciados a texto expreso en la Ley No. 18.211 que implantó el Sistema Nacional Integrado de Salud (SNIS).
III.1.- Por su parte, la Administración demandada controvierte los agravios formulados, señalando que no es cierto que el decreto impugnado violente el principio de libertad o los derechos adquiridos. En tal sentido, adujo que se respeta el derecho de las entidades actoras de continuar prestando el servicio que venían cumpliendo. Por tal motivo, afirma que no hay vulneración alguna a los derechos adquiridos de pacientes y usuarios, ni tampoco de las propias empresas.
A su vez, rechaza el agravio que se centra en denunciar la incompetencia del Poder Ejecutivo para realizar lo dispuesto por el acto encausado. Así, señala que el Decreto No. 330/010 no hace más que ejecutar los principios constitucionales contenidos en la Carta, que permiten al Poder Ejecutivo reglamentar la materia concerniente a la salud pública. Recordó las prerrogativas que las leyes No. 9.202 y 18.211 le otorgan a la Administración. Afirma que el decreto impugnado es un reglamento de ejecución de ley. Por lo tanto, el Poder Ejecutivo ha actuado en el ámbito de su competencia.
Expresó que el anterior marco normativo de los Servicios de Emergencia Médico Móvil, contenido en el Decreto No. 578/986 -y en especial su art. 2°-, consagraba la posibilidad de que se prestaran servicios médicos, además de la emergencia médica móvil, siempre y cuando se recabara la habilitación correspondiente. El régimen del Decreto No. 578/986 fue enteramente sustituido por el que introdujo el Decreto No. 309/008, que no previó la facultad de que las entidades actoras prestaran esos servicios adicionales.
Pese a esa imposibilidad superveniente, el Poder Ejecutivo igualmente contempló los servicios que se hubiesen autorizado a prestar a las actoras. Se autorizó a continuar prestando esos servicios "extra emergencia", siempre que se les hubiese autorizado a prestarlos. El alegado carácter retroactivo del decreto fue corregido por las modificaciones que introdujo el Decreto No. 8/011, que también fue impugnado por las actoras.
En definitiva, sostiene que la pretensión carece de objeto por lo que ha de ser rechazada y confirmado el acto enjuiciado.
IV) Tras el análisis detenido del sub causa, el Tribunal, por unanimidad de sus miembros integrantes, se pronunciará por la anulación del acto en causa, siendo de recibo los agravios planteados por la parte actora en razón de las consideraciones que se consignarán a continuación.
IV.1.- La parte actora, conformada por treinta y cuatro empresas de servicios de emergencia médica móvil, tiene precisamente como principal actividad, la prestación de asistencia médica de emergencia con unidades móviles terrestres.
Pero también y al amparo de lo dispuesto por el Decreto No. 578/986, así como del Decreto-ley No. 15.181 y normas de rango constitucional, extendió su objeto social, abarcando otras actividades tales como: cardiología, chequeos generales, exámenes de laboratorio, odontología, servicio de acompañantes y enfermería, asistencia en viajes, entre las más destacadas.
Cabe señalar que, este último decreto, es decir el No. 578/986, fue derogado por el art. 33 del Decreto No. 309/008 de 24 de junio de 2008.
Ahora bien; con fecha 8 de noviembre de 2009, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto que se impugna, esto es el No. 330/010, que estableció que los Servicios de Emergencia Médica con unidades móviles terrestres "no podrán brindar otro tipo de servicios fuera de los previstos por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 309/008 de 24 de junio de 2008 y demás normas concordantes y/o modificativas; y tendrán como único objeto especialmente establecido, la prestación de asistencia médica (...)". (Art. 2, redacción dada por el Decreto No. 08/011 de fecha 14 de enero de 2011).
Del análisis del Decreto No. 309/008, puede advertirse que éste no prevé la facultad de que estos agentes comerciales diversifiquen su actividad; en virtud de ello es que, a juicio de la Administración, la actual norma vigente que sustituyó a aquel acto reglamentario, no modifica en nada la situación de las empresas que conforman la parte actora.
La Sala no comparte la posición de la demandada y en cambio, entiende que asiste razón a la accionante cuando afirma que de la derogación dispuesta por el art. 33 del Decreto No. 309/008 del Decreto No. 578/986, no puede inferirse de modo alguno que la actividad de dichos Servicios quede restringida, en tanto no existe norma legal expresa que así lo disponga.
En efecto, la actividad que desempeñan las empresas de emergencia móvil, se desarrolla dentro del ámbito de la libertad, sin perjuicio de que se encuentre sujeta a las autorizaciones y los controles de la Administración.
En tal sentido se pronuncia SAYAGUÉS LASO al señalar que a diferencia de lo que sucede en el ámbito público, donde rige principalmente lo reglado, en la esfera privada los particulares se mueven bajo el principio de libertad y deciden cómo manejarse, mientras no vulneren una norma jurídica prohibitiva. (Cfme. SAYAGUÉS LASO, Enrique. "Tratado de Derecho Administrativo", T. I, pág. 447, 6ta. Edición, FCU, 1988). Siendo categórico lo dispuesto por el art. 10, inc. 2, de la Constitución, en cuanto establece que: "Ningún habitante de la República será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe".
Y, así lo reconoce a texto expreso el Decreto Ley No. 15.181, el cual dispone: "La asistencia médica podrá ser brindada en forma privada, ya sea particular o colectiva y en forma pública a través de los organismos respectivos (...)" (Art. 3°).
En consecuencia, a consideración de la Sala, resulta un error innegable lo dispuesto por el acto impugnado en cuanto establece en su Considerando II) que el hecho de que el Decreto No. 309/008 no prevea la posibilidad de que las empresas de emergencia médico móvil puedan ampliar su giro, implica que éstas no puedan hacerlo. Textualmente dice el pasaje: "En la actual norma vigente (Decreto No. 309/008) no se prevé la referida facultad, por lo que, de hecho ésta limita el funcionamiento de los servicios antes aludidos a la prestación efectiva de asistencia médica de emergencia con unidades móviles terrestres".
Ello no es más que la violación lisa y llana del principio de libertad consagrado por nuestra Carta Magna en sus artículos 7, 10, 36 y 72.
IV.2.- Precisamente, en lo que al fundamento de la emisión del acto impugnado se refiere, el mismo se encuentra establecido en sus Considerandos I) y II) -este último antes transcripto- siendo también ello reafirmado en la contestación de la demanda.
Pues bien, a juicio del Tribunal, resulta desacertado el punto de partida que toma la Administración para dictar el acto que se enjuicia y ello sella la suerte del mismo.
En efecto, la Administración da como un hecho que el Decreto No. 309/008 de 26 de junio de 2008, haya suprimido la permisión contenida en el art. 2° del Decreto No. 578/986, régimen que vino a sustituir enteramente. Por lo tanto, a partir de la entrada en vigencia del Decreto N° 309/008 las entidades como las empresas actoras no podrían desarrollar otras actividades que aquéllas a las que refiere el texto de este último decreto.
En opinión de los integrantes de la Corporación, dicho razonamiento resulta equivocado. Y, ello por cuanto que las actividades que supuestamente el Decreto No. 309/008 vino a proscribir, no se desarrollaban meramente al amparo de lo dispuesto en el art. 2° del Decreto No. 578/986 como entiende la Administración, sino al amparo de disposiciones de mayor rango, como lo es, por ejemplo, el art. 3° del Decreto-ley No. 15.181 antes transcripto. Además, desde luego, de hacerse al amparo de las disposiciones constitucionales que consagran la libertad de trabajo, comercio y asociación (arts. 7, 10, 36, 39 y concordantes de la Carta).
En otras palabras, es evidente que la sustitución del régimen del Decreto No. 578/986 por el del Decreto No. 308/008 no puede haber tenido los efectos que la Administración infiere. Y ello porque, como se señaló anteriormente, las actoras prestaban sus servicios amparados en una permisión contenida en una norma con rango de ley, que de ninguna manera podía ser retaceado por decreto. Menos aún para limitar derechos fundamentales, como la libertad de trabajo y asociación.
La falsedad de la premisa de la que la Administración partió al dictar el acto encausado, determina que la motivación del acto sea errónea, por lo que el Tribunal habrá de amparar dicho agravio.
IV.3.- Por otra parte, cabe señalar que el Decreto impugnado no es un reglamento de ejecución de ley, como pretende la defensa de la Administración. El reglamento de ejecución de ley, como enseña CAJARVILLE: "...se dicta con el motivo de que existe una ley a ejecutar y con la finalidad de ejecutarla; para decirlo con las palabras de nuestra Constitución, con la finalidad de ejecutarla y hacerla ejecutar." (CAJARVILLE, Juan Pablo: "Relaciones entre reglamento y Ley en el Derecho uruguayo", Sobre Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 2008, págs. 429-430).
En nuestro Derecho, la limitación de derechos es por imperio constitucional materia reservada a la ley. Como expresa el autor antes citado, el constituyente ha conferido únicamente al legislador la competencia para normar en esa materia (Cf. CAJARVILLE, Juan Pablo: "Relaciones entre...., cit., especialmente págs. 441 y 448).
V) Es por ello que el Tribunal entiende que el Poder Ejecutivo, al dictar el decreto que se resiste actuó por fuera de su competencia. En efecto, en el presente caso nos encontramos con que el órgano administrativo pretendió reglamentar el ejercicio de derechos, lo que por implicar una limitación a los mismos, significó que dicho órgano se extralimitara de su ámbito competencial, viciando en consecuencia, el acto impugnado.
A juicio de la Sala, el obrar que asumió el Poder Ejecutivo al dictar el Decreto que se impugna, no está amparado por ninguna norma de aquellas que en la Teoría General del Derecho, se identifican como "normas de competencia".
Las llamadas normas de competencia son normas que no ordenan, ni permiten o prohíben la realización de determinadas conductas, sino que establecen las condiciones de validez del dictado de otras normas. Las normas de competencia permiten calificar como válidas las normas dictadas en el ejercicio de la competencia.
En palabras de PRIETO SANCHÍS, las normas de competencia son aquellas que atribuyen a un sujeto u órgano la potestad o competencia para producir, a través de un cierto procedimiento, un resultado institucional que llamamos ley, decreto, sentencia, resolución etc. Las normas de competencia, prevén que, por el hecho de que un sujeto u órgano realice determinada conducta, en el marco de determinadas circunstancias, se obtiene un efecto o resultado normativo -e institucional- determinado.
La infracción de las normas de competencia tiene como consecuencia el de la nulidad del acto dictado en infracción. (Cfme. PRIETO SANCHÍS, Luis: "Apuntes de Teoría del Derecho", Trotta, Madrid, 2008, págs. 68 a 72. Véase también MORESO, José Juan y VILAJOSANA, Josep María: Introducción a la Teoría del Derecho, Marcial Pons, Madrid, 2004, pág. 85 y MENDONCA, Daniel: Las claves del Derecho, Gedisa, Barcelona, 2008, pág. 48).
Resulta también muy ilustrativo lo que GIORGI expresa en cuanto a que: "El acto administrativo debe formularse por el órgano o centro de administración competente, es decir, por quien ha sido habilitado jurídicamente para su emisión. Cuando la Administración dicta un acto exorbitando el campo de sus atribuciones, violando las reglas de la competencia, el acto está viciado de incompetencia, en principio, el más grave y el de mayor entidad de los vicios jurídicos." (GIORGI, Héctor, "El Contencioso Administrativo de Anulación", p. 199, Montevideo, 1958).
Ésta ha sido la posición que desde larga data ha sostenido esta Corporación, como se desprende de lo expuesto en la Sentencia No. 587/2001.
En definitiva, a juicio del Tribunal, son de recibo los vicios de incompetencia del órgano emisor del acto y de motivación errónea, siendo este último consecuencia directa del primero.
Por los expresados fundamentos y, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y, lo dispuesto por los arts. 309 y 310 de la Constitución, el Tribunal, por unanimidad,
FALLA:
Ampárase la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto impugnado con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho y/o la buena administración (art. 311, inc. 2°, de la Constitución de la República).
Sin especial condenación.
A los efectos fiscales, fíjanse los horarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $22.000 (pesos uruguayos veintidós mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.
Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Preza, Dr. Harriague (r.), Dra. Sassón, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).