INHABILITACION DEL INSTITUTO DE ASISTENCIA TECNICA CET PVS PARA LA SUSCRIPCION DE NUEVOS CONTRATOS DE ASISTENCIA TECNICA Y SU REGISTRO ANTE EL MINISTERIO DE VIVIENDA ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE
El Registro Nacional de Leyes y Decretos del presente semestre aún no fue editado.
VISTO: la situación constatada respecto de las obligaciones de asesoramiento técnico impuestas al IAT CET PVS en virtud de la normativa vigente;
RESULTANDO: I) que la División Auditoría y Control de la Dirección Nacional de Vivienda realizó una auditoría a la gestión del IAT CET PVS a partir de la evaluación de un universo de Cooperativas de Vivienda que contaban con su asesoramiento, concluyendo en informe fechado el 8 de diciembre de 2014 que se constataron diversas irregularidades individualizadas como "no conformidades" y "observaciones" respecto de la actuación del Instituto, que comprenden aspectos formales de la constitución y funcionamiento de la Institución, tales como omisión de establecer la participación de los socios en los ingresos del IAT, incumplimiento en la distribución de utilidades, el número de trabajadores contratados supera el porcentaje establecido por las normas vigentes, no cuenta con Certificado de Regularidad expedido por la Auditoría Interna de la Nación, incumplimiento de requisitos en el contenido de la Memoria Anual de Consejo Directivo e incumplimiento en los plazos de la declaración de bajas de los técnicos; así como incumplimientos formales en la forma de llevar los Libros que por derecho corresponde;
II) además se relevó que el asesoramiento brindado a través de la página web del IAT a las Cooperativas de Vivienda no se corresponde con los preceptos recogidos en los artículos 4° y 7° de la Ley N° 18.407, asesoramiento inadecuado en la confección de los Reglamentos Interno de la Cooperativa y de Ayuda Mutua, en relación al cómputo de las horas de ayuda mutua, la devolución de las partes sociales a los cooperativistas, procedimiento incorrecto de desvinculación de socios, incumplimiento en los plazos de obra e incongruencias entre los recaudos gráficos y anteproyectos presentados;
III) también se constataron deficiencias en aspectos financiero contables tales como depósitos realizados por las Cooperativas en cuenta bancaria cuyo titular no es el IAT, incorrecta exposición en los estados contables de los importes cobrados a las Cooperativas como Adelantos de Honorarios, inadecuado procedimiento de rendición de gastos, reconocimiento incorrecto de los ingresos por concepto de honorarios, inapropiada distribución de los porcentajes de honorarios entre los profesionales, error al consignar como "gastos" rubros que corresponden a "honorarios", subrevaloración de rubros de Gastos en Cuentas de Orden, pagos realizados por cooperativas al Instituto previo a la firma del contrato de asistencia técnica, el total de cuotas pagadas por las cooperativas supera el número pactado contractualmente, plazo excesivo para la devolución de lo abonado por concepto de "adelanto de honorarios", y los montos facturados por los profesionales no coinciden con los porcentajes de distribución de honorarios informado por el Instituto;
IV) remitidas las actuaciones la Asesoría Legal para su pronunciamiento y análisis, se emitieron los informes incorporados en referencias 40 y 41 del expediente administrativo 2015/14000/00797, donde se encuadraron las situaciones irregulares y observaciones relevadas por la auditoría dentro del elenco de causales enunciadas en los literales a), c) y d) del artículo 161 de la Ley 18.407, a saber "exceder los topes fijados legalmente en la percepción de las retribuciones por sus servicios", "realizar o respaldar actividades contrarias a la finalidad cooperativa o actuar en cualquier forma al servicio de terceros, en perjuicio del interés de las cooperativas asistidas" y "no cumplimiento de las obligaciones impuestas por la reglamentación a los servicios que obligatoriamente deben prestar a las cooperativas"; por lo cual se sugirió sancionar al IAT con la suspensión de la personería jurídica por el término de un año, así como disponer la inhabilitación de los socios, directores, y técnicos del IAT que figuran en la planilla incorporada en referencia 46 de los citados antecedentes, por ser quienes figuraban registrados ante este Ministerio durante el término donde se relevaron las irregularidades (años 2011 a 2014), de conformidad con el inciso 3° de la norma citada precedentemente;
V) que la Dirección Nacional de Vivienda compartió dicha sugerencia y dispuso conferir vista por el término de 10 días hábiles de conformidad con el artículo 76 del Decreto N° 500/91; notificándose a todos los interesados en los domicilios constituidos o denunciados ante el Ministerio, personalmente o mediante publicación en el Diario Oficial el 5 de mayo de 2017 cuando el domicilio era desconocido, de forma tal de habilitarles el ejercicio efectivo del derecho de defensa;
VI) en el término de la vista comparecieron: Arqs. Hugo Ferreira Quirós, Gustavo Rafael Ordoqui, Daniel Vasques, Juan Martín Franco González, Magalí González y Eugenia Arramendi, Esc. Sylvie Dufour, Ing Civil Diego Cerizola, Trab. Social Mariana Clavijo, AS. Graciela Tejera, A.S. Lucía Macció, Arq. Ana Rossini, Ana Laura Antelo, Arq. Carolina Bertacchi, Arq. Marcos Cortabarría, Esc. Vanessa Dufour, Ing. Agrim Fernando Lema, A.S. Maia Calvo, Arq. Gloria Scavarelli, A.S. Natalia Silva Torres, Noelia Tapia, María José Piaggio, Carlos Martín Rampoldi, Aldo Fierro, Alejandro Lindner, Luis Henri Brun, Irene Karolina Vigo, Laura Covelo, Federico Pereira, Daniel Pereyra, María José Espantoso, Arq. Carolina Fernández, Arq. Diego Vila, Ings. Agrim Lucía Larrea, Martín Abbate, Patricio Birriel, Arqs. María Magdalena Mangeney y Fiorella Amoretti, Esc. María Antonia Poey, Arq. Micaela Asís, Virginia Sartorio, Lic. Alejandra Silva, Richard Regusci, T.S. Cecilia Pontet, Melisa Hernández Olivera, T.S. Nohelia Rocha, Arq. Ana Laura Guigou, A.S. Valeria Cheloni, Esc. Maira Rego, Arq. Jaime Natalio Sztern, Esc. Enrique Madruga, Arq. Sebastián Sosa (en expediente electrónico acordonado 2017/14000/05551), Jessica Svedov (en expediente acordonado 2017/14000/06669), Richard Rameau, Carol Fioritti, Mónica Bustamante, Marcelo Núñez, Verónica Viega, Ana Laura Aguiar, Daniela Correa, Cecilia Barone, Laura Grasso, Leticia Polito, Eduardo Brenes, Maira Cornelius y Juan Pecego (expediente acordonado 2017/14000/05918), Andrea Lecchini (en expediente acordonado 2017/14000/06671), Arq. Valeria Quintana (en expediente acordonado 2017/14000/005986), cuyos agravios se centran en aseverar que no han tenido participación directa o indirecta en las supuestas irregularidades relevadas durante el proceso de auditoría, y que en algunos casos aún cuando eran socios del IAT, revestían dicha calidad a efectos formales y con el único fin de llegar al número mínimo de socios requeridos por la normativa vigente, sin que tuvieran participación en la toma de decisiones, ni en el funcionamiento del IAT;
VII) en expedientes 2017/14000/06760 comparecen IAT CET PVS y sus socios Pablo Antonaz, Mariana González, Patricia Kennedy y Pablo Latorraca agraviándose en que los dictámenes en vista inducen en error a la Administración pues la actuación del IAT no ha implicado hechos infraccionales que habiliten la aplicación de sanciones, pues todas las observaciones realizadas por la auditoría fueron aclaradas en tiempo y forma y por lo tanto habría un error de motivación que afectaría la validez del acto administrativo sancionatorio;
VIII) asimismo refieren que el informe de auditoría en los "aspectos financiero -contables" confunde dos conceptos totalmente distintos como son la distribución de los honorarios en el tiempo, regulada por el artículo 12 del Dec. N° 327/94, y los gastos operativos; alegando que la normativa regula exclusivamente el pago de los honorarios, no así los "gastos operativos" generados en la etapa precontractual del contrato de asistencia técnica, donde impera el principio de libertad para las relaciones entre las partes; controvirtiendo igualmente el incumplimiento imputado de la cláusula séptima del contrato de asistencia técnica y por ende al artículo 10 del Reglamento, en tanto no se cobraron honorarios mayores a los que correspondía por derecho;
IX) además afirma que se hace una imputación genérica al referir a un asesoramiento deficitario en el área financiera e infracción a normas que regulan la constitución, integración y financiamiento de la cooperativa de trabajo, así como en relación al "presunto daño generado a la cooperativa" desde el punto de vista financiero, pero sin hacer una referencia concreta a los mismos; por lo cual la Administración debería revisar su accionar y ceñir su actuación a la búsqueda de la verdad material, el debido proceso, sin violentar el principio de igualdad;
X) que en función de lo relacionado precedentemente controvierte la procedencia de la sanción, alega falta de proporcionalidad entre el eventual apartamiento del marco normativo del IAT y la intensidad de la sanción propuesta; así como excesiva duración del procedimiento instaurado por la Administración y lesión al principio de buena fe, por haberse utilizado la información producida en la auditoría para genera un procedimiento sancionatorio, en contravención al principio de autoincriminación;
XI) al evacuar la vista los interesados solicitaron el diligenciamiento de diferentes medios probatorios que fueron admitidos por la Administración y en su mérito se remitió oficio a IAT CETPVS conforme lo requerido en el expediente administrativo 2017/14000/05918, e intimó en los términos peticionados por el Arq. Jaime Sztern (referencia 129 del expediente 2015/14000/00797), se cursó oficio al Departamento de Registro y Contralor de Vivienda y Fondos Sociales de esta Dirección Nacional y remitió Oficio N° 1108/2017 a la Agencia Nacional de Vivienda conforme lo solicitado en expedientes 2017/14000/05918 y 2017/14000/06760; habiéndose incorporado toda la información suministrada;
XII) se dispuso el diligenciamiento de la prueba testimonial ofrecida por el Arq. Sztern, la Arq. Quintana, así como por el IAT CETPVS y los socios Pablo Antonaz, Mariana González, Patricia Kennedy y Pablo Latorraca, citándose para audiencias celebradas los días 17 y 25 de octubre de 2018 respectivamente (referencias 159 a 161, 171 y 172 del expediente 2015/14000/00797);
CONSIDERANDO: I) que culminado el diligenciamiento del ofertorio probatorio, la Asesoría Legal produjo informe fechado el 27 de noviembre de 2018 donde se señala que, de los documentos incorporados en el expediente 2015/14000/00797 y acordonados y de la prueba documental y testimonial diligenciada, surgen acreditadas las siguientes irregularidades en el accionar del Instituto: a) el estatuto no establece la forma de participación de los socios en los ingresos del IAT, ni prevé la distribución de excedentes entre los socios como retorno (numerales 4° y 5° del art. 2 del Decreto 327/94 y art. 160 de la Ley 18.407; b) no tenía Certificado de Regularidad emitido por Contaduría General de la Nación, al amparo del art. 211 de la Ley de Cooperativas, al momento de la auditoria; c) muchos de los técnicos que prestaban asesoramiento para el IAT y figuraban registrados ante el MVOTMA como parte de su staff no habían formalizado o no tenían ningún vínculo laboral con el Instituto, no figuraban en su planilla de trabajo, o seguían figurando como técnicos cuando se habían desvinculado del mismo, tales los caos de María José Piaggio, María Magdalena Mangeney, Fiorella Amoretti y Valeria Cheloni (refs 92, 105 y 127 respectivamente del citado expediente); c) no se comunicaban altas y bajas de los socios, incumpliendo el art. 5 Dec. 327/94, en la redacción dada por el art. 3° del Dec. 73/007 y art. 1 de esta última norma; d) deficiencias e irregularidades en "aspectos formales de la constitución y funcionamiento del Instituto" a saber: ausencia de actas que registren los actos eleccionarios (art. 50 Ley 18.407), las actas del Consejo Directivo no registra el cumplimiento del objeto del Instituto, ni la correcta adopción de decisiones, el IAT no posee Reglamento Interno a pesar de que su estatuto lo prevé (art. 27); e) irregularidades en "aspectos financiero contables" tales como: no cumplimiento con los requisitos que debe contener la memoria anual del Consejo Directivo, incorrecta exposición en los estados contables de los importes cobrados a las Cooperativas por concepto de "adelanto de honorarios", inadecuado procedimiento de rendición de gastos, incorrecto asiento de los ingresos del IAT por concepto de honorarios, sobrevaluación de los gastos en cuentas de orden, inadecuada distribución del porcentaje de honorarios del IAT entre sus profesionales en relación con el art. 9 del Decreto 327/94, se incluyen como gastos conceptos que corresponden a honorarios, se excedió el tope fijado para el costo de los servicios, en tanto cobró sumas que ha denominado "anticipos de honorarios" aún previo a la suscripción de los contratos de asistencia técnica y por un monto mayor al acordado contractualmente (a via de ejemplos véase los casos de COVITRAB, COVIGRECAR, OBREROS UNIDOS, COVISINSA, y COVIAN 11); f) depósitos realizados por las Cooperativas por concepto de adelanto de honorarios al IAT en una cuenta bancaria que no pertenece al Instituto, sino a Pablo Antonaz y Lindner; y g) deficiencias en el asesoramiento brindado a las Cooperativas en materia de elaboración de Reglamentos de Ayuda Mutua e Interno, en el cómputo de las horas de Ayuda Mutua, en materia de devolución de partes sociales y desvinculación de socios, e incumplimiento del plazo de obra aprobado;
II) que analizados los descargos presentados por los interesados en el término de la vista se establece que no le asiste razón al IAT cuando afirma que se confunden los conceptos "gastos operativos" y "honorarios", pues como surge de la prueba documental y testimonial (Alicia González y Vanessa Dos Santos refs. 171 y 160 respectivamente) y fue admitido por la propia parte, durante todo el proceso de pre obra se cobra a las Cooperativas una suma de dinero mensual con la cual se financian los gastos generados por concepto de honorarios profesionales durante esa etapa. Es más, al escriturar el préstamo se imputan las sumas abonadas a honorarios, siendo éste el verdadero concepto y va de suyo que deben percibirse en las instancias y porcentajes regulados por la normativa vigente (Decretos 327/94 y 73/007);
III) resulta aplicable al caso la "Teoría del Acto Propio", no pudiendo la parte alegar un derecho en contradicción con una conducta anteriormente asumida, pues debe tutelarse la coherencia del comportamiento, sancionando la conducta de quien contraría o traiciona la confianza depositada en él, encontrando su fundamento en el principio de buena fe de raigambre constitucional (artículos 7, 72 y 332 de la Constitución);
IV) que en ningún momento el IAT niega que las Cooperativas realizaban depósitos por concepto de adelanto de honorarios en una cuenta bancaria de terceros (Pablo Antonaz y Lindner), sino que se limita a restar trascendencia a este hecho, que en sí mismo es grave, pues el pago se hace a un tercero ajeno a la relación obligacional y por lo tanto no tiene efecto cancelatorio;
V) contrariamente a lo alegado por el Instituto y sus socios para exonerarse de responsabilidad la Administración no realiza imputaciones genéricas de irregularidades, sino que individualiza en forma precisa las omisiones o incumplimientos relevados y en que Cooperativa fueron detectados, bastando a tales efectos con remitirse a los respectivos antecedentes administrativos (principalmente informes de auditoría y Asesoría Legal);
VI) que el accionar del Instituto CET PVS pone de manifiesto el incumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en la materia y de las disposiciones contractuales, que ha actuado contra la finalidad del sistema cooperativo y en perjuicio de las entidades cooperativas, todo lo cual dejando en evidencia su insolvencia técnica y permite ratificar que las irregularidades constatadas en autos ameritan que la Administración haga uso de su facultad sancionatoria;
VII) que la Asesoría Legal a la luz de la nueva redacción del art. 161 de la Ley 18.407, dada por 157 de la Ley 19.535 de 25 de setiembre de 2017, propone: a) modificar la sanción propuesta en anterior dictamen y en su lugar sancionar al Instituto con "la inhabilitación para la suscripción de nuevos contratos"; b) que la Administración disponga la inhabilitación de los socios y directores del IAT, de conformidad con el inciso 3° de la misma norma; y c) no sancionar a los técnicos que actuaron en el período objeto de la auditoría (años 2011 a 2014) por resultar de los medios probatorios diligenciados y la evacuación de las vistas que no tuvieron participación directa en los hechos irregulares;
VIII) que la Dirección Nacional de Vivienda dispuso otorgar nueva vista por el término de 10 días hábiles en cumplimiento de lo establecido por el artículo 76 del Decreto 500/991;
IX) que en el término de la vista compareció el Esc. Regusci agraviándose en que en el período considerado no revestía la calidad de socio del IAT, sino que actuó en su calidad de Escribano y Asesor; similar argumento presenta la Arq. Magalí González que sostiene renunció al Instituto en el año 2011, motivo por el cual ambos concluyen que no corresponde sean sancionados;
X) por su parte la Arq. Leticia Polito alega que habiéndose propuesto una disminución de la sanción para el IAT, ello se debería reflejar en la propuesta punitiva de los socios, directores y administradores, tomando en consideración que a su juicio dicha inhabilitación sólo procedería cuando se dispone la inhabilitación total del Instituto; más allá de que reitera que se desvinculó del Instituto hace larga data y que cumplió sólo funciones técnicas, sin tener participación, ni injerencia en la decisiones estratégicas y/o resoluciones sustanciales, ofreciendo prueba para acreditar sus dichos;
XI) que IAT CET PVS compareció señalando en síntesis que no se valoró la prueba aportada por su parte, no se respetó su derecho a ser oído, lo cual le coloca en situación de indefensión, reitera asimismo que se realizan imputaciones genéricas huérfanas de respaldo probatorio, sin tomar en consideración la colaboración brindada por su parte durante toda la sustanciación de estas actuaciones. Asimismo, sostiene que el procedimiento sancionatoria se ha prolongado largamente en el tiempo sin justificación, no habiéndose adoptado resolución en un plazo razonable, vulnerándose de esta manera sus derechos, más allá de que entiende la conducta de las partes no encuadra en las causales enumeradas en el art. 161 citado y por lo tanto la sanción sería manifiestamente ilegítima;
XII) que debe tenerse en cuenta la proporcionalidad entre la falta y la sanción aplicada, y que si bien la norma invocada habilita la aplicación de la sanción propuesta, se estaría ante una norma con visos de inconstitucionalidad porque únicamente dicha sanción podría imponerse luego de un procedimiento jurisdiccional y mediante sentencia legal, lo cual le lleva a concluir que la actuación de la Administración se aparta del fin debido y que es improcedente la aplicación de cualquier sanción;
XIII) que la Dirección Nacional de Vivienda con fecha 20 de marzo de 2019 dispone que se analicen los descargos presentados por el Instituto, difiriendo la resolución respecto de la eventual responsabilidad de los socios, directores y administradores a fin de realizar un análisis más exhaustivo y pormenorizado de la misma;
XIV) que analizados los descargos del Instituto por la Asesoría Legal se concluye que no son de recibo, pues contrariamente a lo que asevera sus descargos fueron analizados, se valoró toda la prueba aportada por los interesados a la hora de proponer la sanción, no se hicieron imputaciones genéricas como erróneamente afirma, sino se evaluó cada conducta irregular y se la vinculó a la respectiva Cooperativa, tal como surge del informe fechado el 27 de noviembre de 2018 y del informe final de auditoría, habiéndose respetado la Administración en todo momento el principio del debido proceso;
XV) incurre en groso error la parte cuando alega que el expediente permaneció luego de la vista otorgada en el año 2017 inactivo en forma injustificada, pues durante ese término se dispuso el diligenciamiento de prueba por informes y por oficios solicitada por los interesados y que obra relacionada en el Resultando XI de la presente;
XVI) que en el caso de autos, a diferencia de lo que sucede en materia disciplinaria, el ejercicio efectivo de la potestad sancionatoria de la Administración no se encuentra acotada en el tiempo, sin perjuicio de lo cual estas actuaciones se han sustanciado en un término por demás razonable si se toma en cuenta la complejidad del asunto, el número de partes involucradas, la prueba diligenciada y todos los recaudos incorporados en los antecedentes, por lo cual no se vulneró ninguno de los derechos de las partes, y menos aún la Administración actuó con desviación de poder;
XVII) por todo lo relacionado precedentemente se mantiene la sanción sugerida para el Instituto, en tanto la entidad de las infracciones constatadas en las diversas materias objeto de asesoramiento ameritan que este Ministerio haga uso de su facultad sancionatoria, al amparo de lo previsto en el artículo 161 de la Ley 18.407;
ATENTO: a lo expuesto precedentemente y a lo establecido por el artículo 161 de la Ley 18.407, en la redacción dada por el artículo 157 de la Ley 19.535, de 25 de setiembre de 2017; y los Decretos 327/94, de 13 de julio de 1994 y 73/007, de 27 de febrero de 2013;
LA MINISTRA DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE
RESUELVE:
1
Dispónese la inhabilitación del Instituto de Asistencia Técnica CET PVS para la suscripción de nuevos contratos de asistencia técnica y su registro ante este Ministerio a partir del dictado de la presente y hasta que haya rescindido o cumplido el 70% de los contratos de asistencia técnica que tiene registrados actualmente ante esta Secretaría de Estado.-