Visto: Lo dispuesto en la Ley de Puertos Nº 16.246 de 6 de abril de
1992, artículo 67 y Disposición Transitoria Primera del Decreto 412/992 de
1 de setiembre de 1992.
Resultando: I) Que la Administración Nacional de Puertos remitió
oportunamente una relación que, con carácter provisional y hasta tanto se
estableciera el régimen definitivo de prestación de servicios portuarios,
en la forma que recoge el artículo 9 de la Ley Nº 16.246, explicitaba los
servicios portuarios y las modalidades previstas para su prestación.
II) Que la Comisión Mixta integrada por técnicos del Ministerio
de Transporte y Obras Públicas y de la Administración Nacional de Puertos,
a la cual se le encomendó el estudio de la reglamentación portuaria
específica, dentro de la cual se incluye a la definición de las
modalidades de prestación de los servicios portuarios, ha terminado sus
trabajos.
III) Que por resolución de Directorio 49/2814, de 19 de enero de
1994, la ANP remitió al Poder Ejecutivo el Proyecto de Reglamento del
Régimen General de los Servicios Portuarios, en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 9, literal B) de la Ley 16.246.
Considerando: I) Que el campo de la actividad privada, aún la de
interés público, se rige por el principio de la libertad de actuación de
las personas, al amparo del régimen constitucional de la libertad de
trabajo - Artículos 7, 10, 36, 72 y 332 de la Constitución de la
República, en tanto que la actividad del Estado se regula por el principio
de competencia, inverso al que impera en la actividad de los hombres y sus
empresas, por lo que sólo podrá hacer aquello para lo que la ley, fundada
en razones de interés general, lo habilite.
II) Que la Ley Nº 16.246 establece:
a) En el artículo 1, que "la prestación de los servicios portuarios
eficientes y competitivos constituye un objetivo prioritario para el
desarrollo del país", norma ésta que establece más que una disposición
programática, un deber jurídico para el Administrador y una directiva
clara para la acción, encuadrada de esta manera en la ejecución de un
objetivo de política sectorial.
b) En el artículo 7, que compete al Poder Ejecutivo el
establecimiento de la política portuaria y el control de su ejecución,
encomendándole además, el cometido de velar para que aquellos servicios
que se presten en régimen de libre concurrencia, se efectúen en
condiciones tales que efectivamente lo garanticen.
c) En el artículo 9, que la prestación de los servicios portuarios en
el puerto de Montevideo - por remisión del artículo 20 en los demás
puertos estatales por parte de empresas privadas, se ejercerá en los
términos y condiciones dispuestos por la reglamentación que a los efectos
dicte el Poder Ejecutivo, con el asesoramiento de la Administración
Nacional de Puertos.
d) En el artículo 10, que se asignan como cometido de la
Administración Nacional de Puertos, además del ya citado de asesorar al
Poder Ejecutivo, el de la administración, conservación y desarrollo del
Puerto de Montevideo y de aquellos otros puertos que le encomiende el
Poder Ejecutivo - consagrando así un ámbito competencial para la
prestación de servicios portuarios, que requiere actos previos de
determinación por el Poder Ejecutivo (literal C de dicho artículo). Lo
cual es coherente, ya que a éste último compete el establecimiento de
la política portuaria y el control de su ejecución, confiriéndole el
legislador la facultad de determinar, cuando sea conveniente y necesario a
tales fines y por razones de interés general, la participación estatal, de
acuerdo a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Puertos y su
desarrollo reglamentario, en el artículo 67 del Decreto 412/992.
Se transforma, por ende, el marco anterior de gestión de la
Administración Nacional de Puertos con el pasaje, de la actividad
prestacional exclusiva o monopólica, a las funciones de una verdadera
autoridad portuaria encargada fundamentalmente de administrar, conservar y
desarrollar los puertos, debiendo considerarse su especialización y
experiencia en las decisiones que, en la materia, tome el Poder Ejecutivo.
III) Que asimismo, en cumplimiento del orden constitucional y el
mandato legal antes referido, el Poder Ejecutivo ha dictado el Decreto
412/992 de fecha 1º de setiembre de 1992, en cuyo artículo primero se
ponen de manifiesto las bases legales de la política portuaria nacional y
los principios fundamentales para su ejecución, contenidos en la propia
Ley de Puertos y en la Constitución de la República, expidiendo a su vez
los actos de directiva que, fijen sus objetivos (Artículo 3) y los
instrumentos de dicha política (Artículo 4), permitiendo un manejo
instrumental coherente a todos los niveles - políticos, administrativos,
operacionales y técnicos - para gestionar la transición desde un sistema
de máxima regulación e intervención estatal, al nuevo escenario de
apertura y libre competencia.
IV) Que resulta claro - en el contexto de la Ley de Puertos y su
reglamentación que la actividad portuaria, si bien es una actividad de
naturaleza privada, es sin duda de interés público, por lo que se
justifican los poderes de control del Estado y que su potestad
sancionatoria sea particularmente intensa en la materia.
Por ende, el concepto de concesión se desvincula en la normativa
vigente de la noción de servicio público, esto es de aquel cometido de la
Administración, que si bien no es esencial, sí es propio del Estado y sólo
puede ser cumplido por éste o por su mandato expreso, confiriéndole los
poderes necesarios para ello al concesionario.
La concepción que recoge nuestro derecho positivo en materia portuaria
supera la categoría doctrinaria por lo cual la actividad concesional se
vinculaba de manera inexorable a la noción de servicio público.
En la sistemática jurídica, legal y reglamentaria, la concesión como
acto administrativo convoca otras nociones como la de uso privativo de
algunos bienes del dominio público o fiscal portuario estatal, la del
monto de la inversión a realizar, el mayor plazo, la regulación del acceso
a la actividad prestacional con la suficiente garantía para ambas partes,
etc.
V) Los servicios portuarios, por ser de naturaleza privada son de
prestación privada, pero también pueden ser de prestación estatal. Pero
esto último sólo en forma excepcional o subsidiaria, según resulta del
artículo 9 de la Ley Nº 5.495 de 21 de julio de 1916, en la redacción dada
por el artículo 10 de la Ley Nº 16.246, como también de los artículos 67 y
68 del Decreto 412/992.
VI) Que, coherente con lo anterior, el establecimiento de un régimen
adecuado de prestación de los servicios portuarios, resulta conveniente
a los objetivos de la política portuaria nacional establecidos en el
citado artículo 3 del Decreto 412/992 en especial en sus literales A), B)
y C), que se refieren al fomento de la economía nacional, mediante la
prestación de los servicios portuarios con la máxima productividad,
eficiencia y calidad; el logro de la mejor disposición económica y
estratégica de los medios destinados al desarrollo de los puertos y la
búsqueda de una mejor posición de los puertos uruguayos.
VII) Que, consecuentemente, es de fundamental importancia la definición
de un marco institucional que genere un horizonte claro, estable y seguro
para el desarrollo de las actividades de los distintos agentes económicos
en el sistema portuario, así como una delimitación inequívoca de los roles
que se atribuyen al Estado y al sector privado en materia de servicios
portuarios, derivados del nuevo régimen que establece la Ley Nº 16.246, lo
que facilitará las mejores condiciones para el desenvolvimiento de los
servicios portuarios y para el logro del objetivo general de la
confiabilidad del sistema de puertos nacionales.
Atento: A lo establecido en el artículo 168 Numeral 4 de la
Constitución de la República y en la Ley Nº 16.246 de 8 de abril de 1992.
El Presidente de la República
DECRETA:
Artículo 1
Apruébase el Régimen General de los Servicios Portuarios para los
puertos estatales comerciales de ultramar de la República, según el
siguiente texto: (*)
LACALLE HERRERA - JUAN CARLOS RAFFO - RAUL ITURRIA - SERGIO ABREU -
IGNACIO DE POSADAS MONTERO - DANIEL HUGO MARTINS - ANTONIO MERCADER -
EDUARDO ACHE - RICARDO REILLY - GUILLERMO GARCIA COSTA - PEDRO SARAVIA -
JOSE VILLAR GOMEZ - MANUEL ANTONIO ROMAY