Comuníquese, etc.- SANGUINETTI. - PEDRO BONINO GARMENDIA.
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PLAN NACIONAL DE FORESTACION
TABLA DE CONTENIDO
I - Antecedentes
II - Marco Legal y política Sectorial
III - Objetivos
1 - Objetivo general
2 - Objetivos específicos
IV - Justificación
1 - Disponibilidad de bosques
2 - Oferta de materia prima nacional
3 - Demanda de madera
4 - Balance oferta-demanda
5 - Perspectivas de variación de la demanda en el corto plazo
6 - Ventajas comparativas
7 - Conclusiones
V - Tamaño del Programa
1 - Necesidad de plantaciones para cubrir déficit de abastecimiento
corto plazo
2 - Otras necesidades de plantaciones forestales
VI - Localización
VII - Inversión Total
VIII - Destinatarios del Plan
IX - Beneficios del Plan
1 - Desde el punto de vista económico
2 - Desde el punto de vista social
3 - Desde el punto de vista ambiental
I) Antecedentes.- El Uruguay es un país con un reducido índice de
forestación. A su vez, la mayoría de sus bosques poseen casi nulo valor industrial, ya sea por las características de las especies que lo componen (bosque natural) como por la finalidad para la que fueron plantados (bosques de abrigo y sombra para el ganado). Ello ha determinado históricamente un reducido consumo de maderas nacionales y un predominio de las maderas importadas, cuyo origen ha venido variando a lo largo del tiempo, así como la participación relativa de cada una de las fuentes.
En el entendido de que el Uruguay posee condiciones naturales que hacen propicio el desarrollo de los bosques, y a fin de revertir la situación anteriormente descripta, se fueron instrumentando medidas tales como la aprobación de la Ley Forestal 13.723, en el año 1968; la aprobación de los lineamientos generales de la política forestal nacional en el año 1971, y la elaboración de estudios y proyectos de desarrollo forestal, el último de los cuales se titula "Plan Maestro para el desarrollo de plantaciones forestales y su utilización en el Uruguay", elaborado por el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca con la cooperación del Gobierno de Japón.
Este documento que contiene un pormenorizado diagnóstico de la situación actual de la forestación en el Uruguay, así como un estudio de la demanda actual y perspectivas a nivel regional e internacional de productos forestales, desarrolla en su segunda parte una propuesta de programa de forestación del orden de las 420.000 Hás. en los próximos 30 años.
Finalmente, en dicho documento se realiza una serie de recomendaciones tanto en el área silvicultural como industrial y comercial.
II) Marco legal y política sectorial.- Salvo acciones limitadas por parte de organismos oficiales, promovidas por personas que han sentido vocación por el tema, son muy escasas las medidas que se adoptaron durante los primeros cincuenta años de este siglo para favorecer la conservación y el desarrollo de los recursos forestales.
Pero en los últimos decenios, se puede señalar medidas efectivas que
apuntan al fomento de un desarrollo efectivo.
El 11 de noviembre de 1971, por decreto 737/971 el Poder Ejecutivo
aprueba las líneas del desarrollo forestal y las bases de la política
a seguir en la materia, contenidas en el informe elaborado por la
Dirección Forestal.
Los técnicos que proyectaron las líneas de la Política Forestal, aprobada por el Poder Ejecutivo siguieron ciertas definiciones que entendieron contemplan los intereses de los particulares y los del Estado. En primer lugar se definieron las especies a pintar, que son las que han mostrado buen comportamiento en el país y que tienen ya una demanda cierta por parte de la industria. Ellas son determinados eucaliptos, pinos y salicáceas que han sido ensayados con buen resultado en el país y que se vienen plantando en Brasil y Argentina. Con ello se tiende a buscar la homogeneidad de la materia prima que determine mayor seguridad de comercialización.
En segundo lugar, se determinaron los Grupos de suelos más aptos,
teniendo en cuenta no solo las características propias de los suelos y la relación con las diferentes especies, sino también con las modalidades del mercado.
Estos grupos de suelos que fueron identificados con los números 7, 8, 9 comprenden una superficie total de aproximadamente 1:900.000 Hás. o sea alrededor de un 10% del país. Su localización está dada principalmente, en dos grandes regiones, integradas una por los departamentos de Rivera, Tacuarembó y Durazno; la otra por Río Negro y Paysandú. Tal distribución favorece un desarrollo forestal concentrado en estas regiones, que estimula la posibilidad de instalación de industrias, lo mismo que la proximidad a Brasil y Argentina con excelentes vías de comunicación todo lo cual, abre perspectivas de fácil comercialización a la producción. En esos suelos además, la instalación y explotación de bosques se realiza a costos de lo más bajos de América Latina y los crecimientos son excelentes. Asimismo el uso alternativo de dichos suelos es de escasa productividad. Los suelos serranos debido a sus mayores costos de forestación y explotación, así como sus más bajos rendimientos fueron considerados de segunda prioridad en la política forestal aprobada por el Poder Ejecutivo. No obstante ello, considerando la incidencia del flete en el costo final de la madera, la distancia de los suelos serranos a los principales centros de consumo y el incremento en la demanda de madera para combustibles, hacen razonable que algunas unidades de suelos de
las zonas 2 y 5 sean declaradas de primera prioridad.
En tercer lugar, se ha establecido una superficie mínima de 10 Hás.
para formar los bosques, lo que justifica los gastos de conservación y
manejo y además permite lograr fácilmente el ambiente que exige el
árbol para desarrollarse en su forma forestal.
Para la implementación de dicha política se contó con el marco legal que aportaron la Ley Forestal 13.723, y sus decretos reglamentarios.
Sin embargo desde la sanción de dicha Ley se pusieron de manifiesto
ciertas carencias.
La más importante de ellas fue la ausencia total de dinero en el Fondo
Forestal, con el cual se había previsto financiar el programa de
plantaciones forestales.
En segundo lugar, que las medidas previstas en dicha Ley resultaron
insuficientes para el logro de una adecuada protección del bosque indígena; y en tercer lugar faltó el fortalecimiento de la Dirección
Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca tanto en el
desempeño de sus competencias como en los recursos humanos y materiales necesarios.
En el mes de diciembre de 1987, se promulga la Ley Forestal 15.939, que arbitra medidas legales que propenden a dar solución a los problemas enunciados.
III) Objetivo general del Plan El presente Plan tiene como objetivo
fundamental encarar la primera etapa del programa elaborado con la
Cooperación del Gobierno del Japón, con la finalidad de acrecentar la
masa boscosa nacional en los próximos cinco años lo suficiente como
para equilibrar el déficit actual del balance oferta demanda interno
de productos forestales previsto para corto plazo.
Teniendo en cuenta las ventajas comparativas que nuestro país tiene
para la producción de madera, así como el incremento en la demanda
mundial de estos productos, se dan las condiciones para continuar este
plan con nuevas etapas, para las cuales se realizarán los estudios
relativos a la infraestructura necesaria y a los requerimientos de los
mercados a los que se habrá de volcar la producción.
2 - Objetivos específicos del Plan. Los objetivos específicos que
persigue el programa son los siguientes:
- Cubrir el déficit actual de productos forestales.
- Lograr el autoabastecimiento de productos forestales a través de la
sustitución de importaciones.
- Ahorrar divisas a través de la sustitución de combustibles
importados.
- Generar divisas a través del aumento de las actuales exportaciones.
- Crear empleos y contribuir a la radicación del trabajador rural en
su medio.
- Estimular la descentralización de la actividad industrial.
- Favorecer la conservación de los recursos naturales (suelos, agua,
fauna), a través de la protección del bosque indígena y manteniendo en
lo posible el paisaje natural.
- Contribuir al uso racional del suelo a través de la incorporación de
la forestación en áreas de baja productividad agrícola ganadera y
buena productividad forestal.
- Incrementar las áreas forestales en las zonas propicias para el
desarrollo turístico.
- Lograr un crecimiento sostenido del sector que asegure el
mantenimiento de los objetivos señalados.
IV) Justificación del Plan. A los efectos de determinar el balance
entre la producción y los consumos de madera se tomó como base la
información correspondiente al año 1981, en razón de que dicho año
muestra una situación promedio en la serie histórica disponible.
1- Disponibilidad de bosques. La República Oriental del Uruguay
dispone de 600.000 Hás. de bosque natural y 170.000 Hás. de bosque
artificial. Sin embargo no toda esta superficie se puede considerar disponible con fines de explotación. Para los bosques naturales que cumplen una enorme función protectora (de suelos, aguas, fauna), la ley 15.939 establece normas que impiden su explotación comercial, por lo que
únicamente se le considera como proveedor de leña y postes para uso
exclusivo del establecimiento rural en el que se encuentran. Como los
bosques artificiales, han sido plantados en nuestro país, al servicio
de las actividades agropecuarias, sólo consideramos como disponibles
desde el punto de vista maderero aquellos que ocupan superficies
mayores de 4 Hás. Teniendo en cuenta tales consideraciones, los bosques explotables ocuparía una superficie de 130.000 Hás.
2- Oferta de materia prima nacional. Atendiendo a la superficie
mencionada y considerando un incremento medio anual de 10 ton/há.
tendríamos una oferta anual de madera proveniente de los bosques
disponibles de 1:300.000 toneladas.
3- Demanda de madera. (Año base 1981)
A) De producción nacional
a) Leña:
Consumo total 1:716.700 ton.
Consumo rural (monte indígena) 288.477 ton.
Consumo total (bosque artificial) 1:428.233 ton.
b) Productos industriales: (Volúmenes expresados en ton. de madera
equivalente rollizo)
Trozas para aserrar y para chapas 128.700
Postes 32.500
Madera para pulpa 81.500
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242.700
c) Total demanda madera producción nacional:
Leña 1:428.233 ton.
productos industriales 242.700 ton.
B) De importaciones (volúmenes expresados en ton. equivalentes madera
rolliza)
a) Trozas: volúmenes importados de este tipo de madera corresponden a
latifoliadas de origen tropical de gran calidad que
consideramos no sustituibles en corto plazo por maderas
nacionales.
b) Madera aserrada 53.000 ton.
c) Pulpa de madera, papel y cartón 139.000 ton.
d) Total importaciones sustituibles 192.000 ton.
4- Balance oferta-demanda de materias primas forestales
a) Sin sustitución de importaciones:
Oferta 1:300.000 ton.
Demanda 1:671.000 ton.
Déficit anual 371.000 ton.
b) Sustituyendo importaciones
Oferta 1:300.000 ton.
Demanda 1:863.000 ton.
Déficit anual 563.000 ton.
5- Perspectivas de variación de la demanda en el corto plazo
Consultas realizadas con especialistas en el tema de energía permiten
estimar que en un plazo de 5 ó 6 años las posibilidades de reconversión de calderas para quemar leña alcanzarían a un consumo adicional de 150.000 TEP (toneladas equivalente petróleo) lo que representa una demanda de leña oreada de 450.000 ton.
En cuanto a las posibilidades inmediatas de exportación debe considerarse prioritariamente el mercado argentino con el cual ya existe un instrumento de integración, el Convenio Argentino Uruguayo de Cooperación Económica que permitirá abastecer hasta el 5% del volúmen de producción de ese país. En las condiciones actuales y considerando exclusivamente la madera rolliza para aserrío ello
significaría abastecer 65.000 toneladas anuales.
Asimismo, se debe tener en cuenta el crecimiento en la demanda mundial
de papel fundamentalmente por el desarrollo de la informática y a raíz
del cual numerosos países del hemisferio norte están interesados en la
adquisición de materias primas e incluso industrialización en el
Uruguay.
6- Ventajas comparativas. A los efectos de establecer una comparación
en cuanto a las ventajas de nuestro país en la producción forestal se
tomaron datos de la República Argentina y de Brasil. La información
para nuestro país y el Brasil se obtuvo del trabajo realizado con la
cooperación del Gobierno del Japón (Plan Maestro para establecimiento
de plantaciones de árboles y utilización de la madera en la República
Oriental del Uruguay) y los datos de la República Argentina, de
información presentada por técnicos de ese país en oportunidad de
celebrarse las Jornadas Forestales de Entre Ríos en la ciudad de
Concordia durante el mes de agosto de 1987. Los datos que se tomaron
fueron el costo de producción por metro cúbico en pie de madera de
eucalipto.
Los resultados son los siguientes:
Costo de producción/m3 madera en pie de eucalipto
Brasil U$S 7.7
Argentina U$S 7
Uruguay U$S 6.6
En todos los casos se incluyó la renta de la tierra y el costo de
oportunidad utilizado fue de 12% para los casos de Uruguay y Brasil y
de 10% para la Argentina.
7- Conclusiones
El estudio de los recursos forestales existentes y las cifras de
mercado forestal permiten concluir:
a) Existe una reducida superficie forestada.
b) el 80% de los bosques poseen casi nulo valor maderable y se hace
necesaria su conservación dada su función protectora.
c) La mayoría de los bosques implantados, son pequeños, dispersos y
con madera de mala calidad, lo que los hace prácticamente
incomercializables.
d) Existe una balanza comercial negativa, con un volumen importante de
importaciones, posible de sustituir con producción nacional;
e) La escasez y el incremento en el precio de los combustibles
líquidos ha aparejado ventajas económicas en el uso de la leña como
sustituto energético en buena parte de los procesos industriales;
por lo que se ha venido incrementando notoriamente su consumo,
atento contra la supervivencia del monte indígena;
f) La insuficiente cantidad de materia prima forestal y su baja
calidad han determinado la ausencia de un mercado fluido y
normalizado. Por lo tanto, salvo casos excepcionales, la industria
nacional no ha acompañado la evolución tecnológica del resto del
mundo;
g) El balance oferta-demanda de materias primas forestales previsto
para el corto plazo arroja un saldo negativo anual superior al
millón de toneladas.
Paralelamente a esta situación, el Uruguay dispone:
a) De suelos de nula y baja productividad pero con inmejorables
condiciones para el desarrollo forestal, alcanzándose en ellos
crecimientos superiores a los registrados en los lugares de origen
de las especies implantadas;
b) Las características de estos sueldos permiten las tareas de
forestación, manejo y explotación a bajo costo en relación con los
países vecinos;
c) De una proximidad al gran mercado de Buenos Aires, al que se puede
acceder con sensibles ventajas de flete frente a otros proveedores;
d) De profesionales especializados en el área, capaces de asistir a
los productores a nivel predial;
e) De la Dirección Forestal, organismo que dentro del Ministerio de
Ganadería, Agricultura y Pesca está encargado de acuerdo a las
leyes vigentes, del estricto cumplimiento de las normas que regulan
todo el sector forestal.
V) Tamaño del Plan
1 - Necesidad de plantaciones forestales para cubrir déficit de
abastecimiento en el corto plazo.
De acuerdo a la descripción de los recursos y a la cuantificación de la
oferta y demanda de productos forestales realizados surge claramente
la necesidad de atender la forestación suficiente para cubrir los
déficit actuales y los previstos para los próximos cinco años.
Necesidades expresadas en há.
Déficit anual 47.000
Reconversión de calderas 30.000
Posibilidades exportación CAUSE 6.500
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83.500
Para atender dichos requerimientos, el programa forestal a encararse
inmediatamente implicaría la forestación de 85.000 Hás.
2- Otras necesidades de plantaciones forestales
Además de los requerimientos de madera para consumo industrial y
energético y para exportación debemos tener en cuenta la forestación
de protección de cuencas hídricas y de fijación de arenas en la costa
atlántica.
Este desarrollo requeriría la forestación de 50.000 Hás.
En esta etapa consideramos prioritaria la forestación de arenas
costeras del orden de las 15.000 Hás.
3- Metas.
El programa se plantea como metas la forestación de 100.000 Hás de
bosques en un término de cinco años a un ritmo anual de 20.000 Hás.
VI) Localización
Se propone que el Programa se divida en tres proyectos a desarrollar,
uno en el área de areniscas del norte del país, otro para los suelos
forestales del Litoral Oeste y otro para ciertos suelos serranos y arenosos del sur del país. De esta forma se irán creando concentraciones boscosas que además de permitir el autoabastecimento de productos forestales, se constituirán en la base para el desarrollo de futuros programas tanto de forestación como de industrialización.
En principio podemos estimar que los proyectos podrán participar en el
total del Programa de la siguiente forma:
Zona Norte 30%
Zona Litoral 40%
Zona Sur 30%
No obstante, la receptividad del sector privado a estos emprendimientos
determinará en última instancia la participación de cada zona.
VII) Inversión Total
La inversión necesaria únicamente para la implantación y mantenimiento
de los bosques es del orden de los U$S 4:000.000 anuales durante 5 años.
VIII) Destinatario del Plan
El Plan de plantaciones forestales se llevará a cabo a través del
sector privado, con el financiamiento y la supervisión del Estado. Para ello los particulares deberán presentar sus proyectos de forestación y manejo ante la Dirección Forestal, la que los aprobarán cuando ellos se enmarquen dentro de los lineamientos establecidos en la Política Forestal vigente y la legislación que rige en la materia. Asimismo, a través de la Dirección Forestal del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca se efectuará el seguimiento de la marcha de los planes aprobados y el contralor del estricto cumplimiento de la ley.
Para ello se dotará a la citada institución de los recursos humanos y
materiales que se requieran para el ejercicio de sus funciones.
IX) Beneficios del Plan de plantaciones forestales
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La implementación de un programa sostenido de plantaciones forestales
además de revertir la situación existente contribuirá con múltiples
beneficios tanto desde el punto de vista económico, como social y
ambiental.
1) Desde el punto de vista económico. La plantación es la primer etapa
de un proceso en el que se continúan las podas, raleos, la explotación
y la producción industrial. Aún superficies pequeñas de bosques
permiten la instalación de industrias forestales pequeñas a medianas. El bosque es flexible en cuanto a su aprovechamiento, pudiendo orientarse su comercialización de acuerdo a la situación que impere en el mercado a diferentes industrias (aserrío, pulpa, tableros, leña), lo que reduce el riesgo de la inversión.
La actividad forestal tiene fuertes interdependencias con los demás
sectores de la economía ya que sus productos son insumos de gran número de industrias. Asimismo, el desarrollo forestal estimula la demanda por productos derivados de la madera y al mismo tiempo estimula la demanda de insumos para el propio sector.
2) Desde el punto de vista social. La actividad forestal está
orientada hacia las zonas rurales y por lo tanto el desarrollo de
programas forestales contribuye a solucionar los problemas de centralismo y crea desarrollo regional especialmente en las zonas con mayor pobreza de infraestructura. La implementación del citado programa de 100.000 Hás. de forestación supondrá la creación de 3.000 empleos estables durante 25 años solamente en el sector primario.
Debemos además tener en cuenta que la actividad forestales es fuente de trabajo desde la producción hasta el consumo del producto final,
permitiendo dar empleo a personas con diferente grado de calificación.
Además el desarrollo de programas forestales conlleva al desarrollo de
la infraestructura de caminos, de construcciones y de servicios, y
mejora por lo tanto la participación del trabajador en un proceso de
integración regional y nacional.
3) Desde el punto de vista ambiental. El bosque y el árbol son factores
de embellecimiento del paisaje mejorando la calidad de vida de los
pobladores y contribuyendo al desarrollo del turismo. Asimismo, son de
particular importancia en la regulación de los procesos erosivos,
controlando el escurrimiento del agua, impidiendo a la sedimentación
de los ríos y aumentando al mismo tiempo la vida útil de obras de
ingeniería tales como los embalses y represas hidroeléctricas.
Finalmente debemos consignar que el bosque da refugio a la fauna
autóctona e introducirá, permitiendo por lo tanto la renovación de ese
recurso.