Decreto 137/018
Apruébase la "Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030".
(3.008*R)
MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL
MINISTERIO DEL INTERIOR
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS
MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA
MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS
MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA
MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA
MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA
MINISTERIO DE TURISMO
MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE
Montevideo, 7 de Mayo de 2018
VISTO: la necesidad de fortalecer las acciones para la igualdad de género;
RESULTANDO: que el Instituto Nacional de las Mujeres del Ministerio de Desarrollo Social, en el marco de su trabajo con el Consejo Nacional de Género ha elaborado una Estrategia Nacional para la Igualdad de Género con el objetivo de consolidar las políticas de género como compromiso de Estado;
CONSIDERANDO: I) que la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género constituirá el plan orientador de la acción del Estado en materia de igualdad de género a mediano plazo;
II) que la misma propone delinear un horizonte de igualdad de género al año 2030, así como obtener un itinerario a mediano plazo que contemple, de forma coherente y eficiente, los retos de las diversas áreas de vulneración de derechos y desigualdad;
III) que en el marco de la conmemoración del "Día Internacional de la Mujer" a celebrarse el próximo 8 de marzo de 2018, resulta oportuna la aprobación de la mencionada Estrategia;
ATENTO: a lo expuesto precedentemente y a lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley N° 17.866 de 21 de marzo de 2005;
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
Apruébase la "Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030", elaborada por el Ministerio de Desarrollo Social a través del Instituto Nacional de las Mujeres y por el Consejo Nacional de Género, cuyo texto forma parte integrante del presente Decreto.
Comuníquese, notifíquese, etc.
Dr. TABARÉ VÁZQUEZ, Presidente de la República, Período 2015-2020; MARINA ARISMENDI; EDUARDO BONOMI; ARIEL BERGAMINO; DANILO ASTORI; JORGE MENÉNDEZ; MARÍA JULIA MUÑOZ; VÍCTOR ROSSI; CAROLINA COSSE; ERNESTO MURRO; JORGE BASSO; ENZO BENECH; LILIAM KECHICHIAN; ENEIDA de LEÓN.
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CONSEJO NACIONAL DE GÉNERO
Presidencia
Instituto Nacional de las Mujeres
Mariella Mazzotti
Ministerio de Desarrollo Social
Ana Olivera
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Álvaro García
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Ana Santestevan
Ministerio del Interior
Charles Carrera, Federico Laca
Ministerio de Salud Pública
Cristina Lustemberg, Jorge Quian
Ministerio de Educación y Cultura
Edith Moraes
Ministerio de Turismo
Hyara Rodríguez
Ministerio de Vivienda,
Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
Salvador Schelotto
Ministerio de Relaciones Exteriores
Laura Dupuy, Ariel Bergamino
Ministerio de Industria Energía y Minería
Guillermo Moncecchi
Ministerio de Defensa Nacional
Daniel Montiel
Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca
José Ignacio Olascuaga
Fiscalía General de la Nación
Jorge Díaz
Banco de Previsión Social
Gabriel Lagomarsino
Administración Nacional de Educación Pública
Laura Motta
Instituto del Niño/a
y del Adolescente del Uruguay
Marisa Lindner
Instituto Nacional de Colonización
Jaqueline Gómez
Instituto Nacional del Cooperativismo
Gustavo Bernini
Instituto Nacional de Empleo
y Formación Profesional
Eduardo Pereira
Congreso de Intendentes
Rosina Lema
Universidad de la República
Karina Batthyány
Plenario Intersindical de Trabajadores/as - CNT
Milagros Pau, Daniela Durán
Cámaras Empresariales
Elvira Domínguez
Representante de las Organizaciones de Mujeres
Nita Samuniski
GRUPO ASESOR PARA LA ESTRATEGIA
PARA LA IGUALDAD DEL CONSEJO NACIONAL DE GÉNERO
Coordinación
Nohelia Millán
Daniela Tellechea, Noelia Ojeda
Ministerio de Desarrollo Social
Instituto Nacional de las Mujeres
Esther Arrambide
Cecilia Capel
Karina Ruiz
Carla Sacchi
Beatriz Aquino, Libia Ferone, Daniel
Radiccioni, Gabriela Sarasúa, Marisa Ortega
Secretaría de Cuidados
Patricia Cossani
Relaciones Internacionales y Cooperación
Leticia Benedet
Ministerio del Interior
Cecilia Echardt
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Liliana Seijas
Ministerio de Defensa Nacional
Mª del Rosario Rodríguez,
Alicia Charquero
Oficina de Planeamiento y Presupuesto
Mariana González
Ministerio de Turismo
Silvia Altmark, Carolina Bestard
Ministerio de Industria Energía y Minería
Rossanna González
Ministerio de Educación y Cultura
Sergio Lijtenstein, Federico Medina
Ministerio de Vivienda Ordenamiento
Territorial y Medio Ambiente
Inés Guídice
Ministerio de Salud Pública
Adriana Brescia, Cristina Grela,
Dariana Rodríguez
Ministerio de Relaciones Exteriores
Silvana Guerra
Administración Nacional
de Educación Pública
Verónica Massa
Instituto del Niño/a
y del Adolescente del Uruguay
María Elena Mizrahi, Lucía Lago
Instituto Nacional del Cooperativismo
Claudia De Lisio
Banco de Previsión Social
Ivonne Pandiani
Instituto Nacional de Colonización
Verónica Camors, Franca Bacigalupe
Instituto Nacional de Empleo
y Formación Profesional
Jorge Rondán
Congreso de Intendentes
Solana Quesada, Rosina Lema
Cámaras Empresariales
Elvira Domínguez
Plenario Intersindical de Trabajadores/as -
Convención Nacional de Trabajadores/as
Milagros Pau, Daniela Durán
Representante de las Organizaciones
Fanny Samuninski
de la Sociedad Civil
REDACCIÓN DE LA ESTRATEGIA PARA LA IGUALDAD:
Doc. Claudia Hasanbegovic
Lic. Sociología Natalia Guidobono
Lic. Ciencias Antropológicas Victoria Espasandin
Compilación y elaboración final del documento
División Planificación, Gestión y Desarrollo, Dira. Mag. Carla Sacchi División de Políticas Transversales y Empoderamiento, Dira. Nohelia Millán Asesoría Relaciones Internacionales, Responsable Lic. Daniela Tellechea Díaz Departamento Ruralidad y Género, Responsable Ing. Agr. Daniel Radiccioni Dira. INmujeres A. S. Mariella Mazzotti
Secretaria del Consejo Nacional de Género, Lic. Noelia Ojeda
Edición general: Lucía Germano
Fotografías: Archivo MIDES, Fotógrafa Inés Filguerias | Archivo fotográfico Instituto Nacional de las Mujeres- MIDES | Archivo de Comunicación del Banco de Previsión Social
Agradecemos el apoyo de ONUMujeres
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Diseño y realización: www.gliphos.com
Impresión: Impresos DIB
Depósito legal: 373.054/17
Índice
Prólogo 5
I. Justificación 8
II. Antecedentes 14
III. Marco conceptual: la igualdad sustantiva de género 20
IV. Las deudas con la Igualdad de Género 32
V. Caminos para la Igualdad de Género al 2030 56
VI. Claves para la Implementación 102
VII. La viabilidad de la Estrategia Nacional para la
Igualdad de Género 112
VIII. Anexo: Participantes en instancias de consultas 118
Prólogo
«Sin saltos de la imaginación, o soñando, perdemos la emoción de la posibilidad.
Soñar, al fin y al cabo, es una forma de planificar».
Gloria Steinem
El Consejo Nacional de Género es el espacio interinstitucional creado por la Ley N° 18.104 del 15 de marzo del 2007, para la definición de las líneas estratégicas de las políticas públicas de género, integrado por responsables jerárquicos de los ministerios y otros organismos del Estado y por representantes de la Universidad de la República y de la sociedad civil organizada.
En el marco de los distintos compromisos asumidos por nuestro país en estos últimos años en el campo de las políticas de igualdad de género y ante los crudos embates de la propia realidad, se decidió la realización interinstitucional y participativa de la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030.
Construir futuro, un futuro de igualdad y de desarrollo para cada una y cada uno que viven en este país implica conocer el punto de partida: cómo se desarrolla la vida cotidiana según se es, según dónde se vive, según las más diversas condiciones que hace a la particularidad de cada persona. La presente Estrategia da cuenta de esos puntos de partida y pretende constituirse en la hoja de ruta que orienta el accionar del Estado en materia de igualdad de género a mediano plazo.
Uruguay mantiene deudas con la igualdad de género: hay desigualdades entre mujeres y varones, y hay desigualdad y oportunidades diferentes entre mujeres. El sector socioeconómico, la edad, la ascendencia étnico-racial, la identidad sexual o de género, o el lugar de residencia son algunos de los factores que estructuran la desigualdad.
La realidad nos confronta diariamente y nos muestra los distintos rostros de la desigualdad. Los femicidios nos han golpeado en este 2017 con una frecuencia alarmante y muestran el dolor más evidente que puede causar la discriminación. Sin embargo en la vida cotidiana, de manera natural y silenciosa, otros dolores se reproducen en el trabajo, en casa o en la calle. Los patrones culturales, que condicionan y enmarcan las conductas, limitan también los sueños de niñas, niños y adolescentes.
Los datos y estudios prospectivos específicos revelan la dimensión de los desafíos que el Estado uruguayo debe asumir para superar las barreras sociales, económicas, políticas y culturales y así transformar la realidad actual en un futuro donde cada ciudadano y ciudadana pueda ejercer efectivamente sus derechos y responsabilidades sociales.
Construir futuro implica también desarrollar de manera sistemática una visión de la sociedad deseada. Esta visión está orientada por aspiraciones de igualdad y justicia describir esa igualdad sustantiva como la posibilidad para que cada persona o grupo social se desarrollen en marcos de libertad y autonomía.
Es así entonces que la igualdad, la justicia, la libertad y la autonomía son dimensiones centrales para el desarrollo sostenible de las sociedades. Estas nociones sólo pueden convertirse en realidad si el Estado planifica y se compromete con políticas que corrijan las desigualdades, junto con una ciudadanía activa y organizada que comparta estos ideales, participe en el diseño de las propuestas y monitoree la ejecución de estas políticas.
Mariella Mazzotti
Marina Arismendi
Directora del Instituto Nacional de las Mujeres
Ministra de Desarrollo Social
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La Estrategia Nacional para la Igualdad de Género pretende convertirse en una hoja de ruta, integral e integradora, susceptible de orientar el accionar del Estado en materia de igualdad de género a mediano plazo. Se hace eco del lineamiento para el quinquenio en curso: la política de género como política de Estado. Propone delinear un horizonte de igualdad de género al 2030, e integra para ello un conjunto de aspiraciones, directrices político-institucionales y lineamientos estratégicos capaces de influir en las decisiones de política pública. Se acompaña de este modo a la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, ambos esfuerzos de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en la definición de la Estrategia Nacional para el Desarrollo 2050. Asimismo, recupera como aportes sustantivos las diversas agendas de las mujeres y de feministas.
La Estrategia para la igualdad de género como compromiso de Estado, permitirá dar un marco orientador a los planes específicos de los diferentes grupos de trabajo del Consejo Nacional de Género, así como acordar los pilares sustantivos para la transversalidad de la política de igualdad con participación ciudadana y de las diversas organizaciones sociales.
En tal sentido, se pretende obtener un itinerario a mediano plazo que contemple, de forma coherente y eficiente, los retos en las diversas áreas de vulneración de derechos y desigualdad. Se reconoce que el Estado debe actuar a través de la implementación de medidas en el ámbito de sus tres poderes, teniendo en cuenta las tendencias del país, manejando los factores críticos presentes e incorporando las principales prioridades identificadas por la sociedad civil para llegar al 2030 con logros sustantivos en igualdad de género.
Los compromisos y recomendaciones internacionales que el país asumió, así como la agenda nacional del movimiento de mujeres y feminista, representan desafíos para el diseño e implementación de políticas públicas. El Estado uruguayo reconoce los avances realizados en las últimas décadas en materia de actualización de sus marcos normativos y ampliación de los planes y programas orientados a la igualdad de género. Sin embargo, reconoce insuficiencias que se convierten en compromisos de gobierno con la ciudadanía para avanzar hacia la igualdad de género.
Uno de los elementos de mayor impacto para el diseño e implementación de planes y programas ha sido la inclusión de una mirada compleja en el análisis de las desigualdades que viven las mujeres, identificando la multiplicidad de factores que la producen. La política pública debe tener la capacidad de respuesta particularizada a la ciudadanía en el marco de propuestas universales. Así la condición socioeconómica, la ascendencia étnico-racial, la edad, la identidad sexual y de género, la condición de discapacidad y el territorio donde se vive, se señalan como factores significativos que multiplican las vulnerabilidades de las mujeres a la discriminación y desigualdad.
Merecen especial atención los compromisos internacionales asumidos por Uruguay en el marco de: la Agenda Regional de Género (CEPAL); la Agenda 2030 (ONU); la Convención Internacional para la Eliminación de Todas las formas de Discriminación hacia la Mujer (CEDAW) y las recomendaciones que emitió para el Estado uruguayo su Comité de Seguimiento (2016); la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CERD), y las recomendaciones emitidas para el Estado uruguayo por su Comité de Seguimiento (2017); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y las recomendaciones a Uruguay emanadas de su Comité (2017); la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el Marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030, las «conclusiones convenidas» aprobadas por la Comisión sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer (CSW) en su sexagésimo primer período de sesiones (2017) sobre el empoderamiento de las mujeres en el cambiante mundo del trabajo. El documento «Estrategia Montevideo» fue aprobado en la Conferencia Regional de la Mujer de América Latina y el Caribe para la Implementación de la Agenda Regional de Género en el marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030 en Montevideo, en 2016. Esta agenda está constituida a partir de los compromisos asumidos por los Gobiernos a través de los diversos Consensos emanados de las diversas Conferencias Regionales de América Latina y el Caribe (CEPAL). Son referencias también la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, aprobada en la Organización de Estados Americanos (OEA) en 2015 y la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, aprobados en 2016 por las Naciones Unidas.
A nivel nacional existen iniciativas, algunas de ellas aún en curso, como el Estudio Prospectivo Uruguay 2050(1), llevado adelante por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, que incluye entre sus ejes de análisis priorizados la igualdad de género. Las conclusiones del estos estudios son insumos definitorios para la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Sustentable Uruguay 2050, que permitirá la coordinación estratégica de las políticas públicas nacionales.
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(1) El Estudio Prospectivo Uruguay 2050 es un proceso organizado y convocado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de Presidencia de la República orientado a la generación de visiones de futuro estructuradas y horizontes de largo plazo (CNG, feb. 2017).
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Asimismo, el Diálogo Social -en tanto proceso organizado y convocado por la Presidencia de la República durante el año 2016- representa una nueva instancia para la coordinación de las políticas generales con las de género. Tuvo como objetivo generar insumos, en diversas áreas y temáticas, para contribuir a las definiciones de una estrategia de desarrollo del país para el mediano plazo. En este marco se desarrolló la mesa de trabajo n° 8: «Género y Generaciones».
Se entiende que Uruguay necesita profundizar en el corto plazo sus marcos normativos para otorgar rango legal a los compromisos asumidos por el país con la igualdad sustantiva de género. Así como para avanzar en la transformación democrática-igualitaria del Estado con una gestión pública de calidad con equidad de género y presupuestos sensibles al género. Se requiere también una arquitectura institucional trasversal de género que consolide la promoción de los planes y programas de género a lo largo de todas las instituciones del Estado.
Las aspiraciones de igualdad de género sin embargo no podrán concretarse si no se fortalecen los canales de comunicación y alianza con el movimiento social, especialmente con el movimiento de mujeres y feminista. De la misma manera, la territorialización de las acciones en las realidades locales y concretas donde las mujeres se agrupan y movilizan es de suma importancia.
Es de destacar los aportes vigentes de las agendas presentada por CNS Mujeres(2) en los años 2009 y 2010 en la que se señalaban los principios éticos de: Justicia, Justicia de Género, Libertad, Empoderamiento Autonomía, Ciudadanía, Redistribución de la Riqueza, Igualdad, Reconocimiento, Participación Política; que se comparten y serán orientadores de esta Estrategia Nacional para la Igualdad de Género.
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(2) «Agenda 2009, Una propuesta política de Mujeres Organizadas y CNS Mujeres», CNS Mujeres, y «Las mujeres organizadas en Uruguay. 15 años de CNS Mujeres, construyendo historia desde el feminismo», Ediciones CNS Mujeres, 2010, Uruguay. CNS Mujeres es el nombre que adquirió la articulación de organizaciones feministas uruguayas para el seguimiento de los compromisos emanados de la Plataforma de Acción de Beijing, 1995.
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CNS Mujeres señalaba seis áreas temáticas de interés para el avance de las políticas públicas: Trabajo e inclusión socioeconómica, Violencia hacia las mujeres y de género, Participación y representación política, Sistema de bienestar y políticas de cuidado, Educación, Derechos sexuales y derechos reproductivos.
Por su parte, las organizaciones de mujeres rurales integradas al espacio de Diálogo -activas participantes en la elaboración de la presente estrategia- han identificado en su documento «Voces de Mujeres Rurales Organizadas: construyen una agenda nacional»(3) seis áreas de acción que deberían abordarse de manera prioritaria para avanzar en el reconocimiento de sus derechos y contribuir a la mejora de su calidad de vida: ocio y tiempo libre, salud, trabajo, acceso a la tierra, participación, producción.
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(3) Comunicado a la opinión pública, 15 de octubre de 2017, ratifica documento de «Voces de Mujeres Rurales Organizadas: construyen una agenda nacional», encuentro de mujeres rurales, Young, 15 de octubre de 2015, Uruguay.
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En el marco de la masiva y sin precedentes movilización por los derechos de las mujeres el 8 de marzo de 2017, la Intersocial Feminista -que agrupa a la central sindical y a un conjunto de organizaciones de mujeres y feministas- priorizaba las políticas públicas que garantizaran el acceso en todo el territorio nacional a servicios de calidad en salud sexual y reproductiva, para la atención integral a la violencia de género, superación de las brechas salariales en el trabajo, y participación paritaria en la toma de decisiones en todos los ámbitos, incluyendo la corresponsabilidad en los cuidados(4).
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(4) Intersocial feminista, marcha del 8 de marzo de 2017.
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La Estrategia Nacional para la Igualdad de Género, que se presenta, es el fruto del trabajo colectivo de un conjunto de funcionarios y funcionarias profesionales, de los distintos organismos nacionales y departamentales integrantes del Consejo Nacional de Género que conformaron el Grupo Asesor para la estrategia. Asimismo, se construyó con los insumos recogidos en las instancias de trabajo realizadas con organizaciones de mujeres y feministas, así como también representantes de la central sindical y de instituciones de los tres niveles de gobierno: nacional, departamental y municipal. Integran el Grupo Asesor de la Estrategia Nacional para la Igualdad representantes, especialmente designadas, de 17 organismos públicos, representante de la Cámaras Empresariales, PIT-CNT y organizaciones y redes de mujeres y feministas.
En un proceso de diez reuniones y dos ciclos de talleres, el Grupo Asesor analizó el marco conceptual para una estrategia de igualdad, los estudios de prospectiva de género de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y se propusieron las aspiraciones de igualdad al 2030, las directrices de políticas públicas y lineamientos estratégicos para alcanzarlas.
Paralelamente se desarrollaron instancias para recoger insumos específicos con los directores departamentales del Ministerio de Desarrollo Social -en su calidad de coordinadores de las Mesas Departamentales Interinstitucionales de Políticas Sociales- y con las integrantes de la Comisión Interdepartamental de Género del Congreso de Intendentes.
Se realizaron también tres jornadas con organizaciones y redes de mujeres y feministas y un encuentro con organizaciones de mujeres rurales.
Las diversas instancias aportaron insumos específicos, preocupaciones, reflexiones y análisis críticos que enriquecieron la elaboración de la estrategia y favorecerán su concreción como hoja de ruta para el diseño e implementación de la política pública a nivel nacional.
Sin lugar a dudas que la construcción de la igualdad de género implica profundos cambios culturales e institucionales, que afectan a las esferas estructurantes de la economía, la política y el desarrollo y también a las esferas de la vida cotidiana donde se producen y reproducen el sistema de creencias, pautas y valores que determinan las relaciones sociales.
El impulso a la igualdad se orienta hacia un horizonte siempre inalcanzable, donde la sociedad organizada tiene un papel central a desarrollar. El Estado, en su entramado institucional, requiere del ímpetu y el empuje de estas organizaciones sociales, asegurando su capacidad de escucha y avanzando en los procesos de trasparencia para responder a las demandas populares, siempre que se sustentan en principios de igualdad, justicia y solidaridad recíproca a nivel político, económico, cultural y social.
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El movimiento feminista y de mujeres en Uruguay bajo la dictadura militar (1973-1984) constituyó una de las fuerzas sociales que participó de la resistencia y de la lucha por la recuperación democrática. Fue activo protagonista de la elaboración de la agenda a favor de la igualdad de las mujeres en la transición democrática.
Esta primera agenda de ejes temáticos donde se visibiliza, por primera vez en décadas, la condición de discriminación y desigualdad fue realizada en el marco de la Concertación Nacional Programática por una diversidad de actores comprometidos: movimientos de mujeres, organizaciones sociales, representantes del mundo académico y de los partidos políticos. Este proceso culminó a nivel estatal con la creación del primer mecanismo institucional para la igualdad: el Instituto de la Mujer en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura que contó en este primer período con un consejo asesor integrado por representantes de las organizaciones de mujeres.
Al mismo tiempo, las conferencias y cumbres convocadas por Naciones Unidas, en la Década de la Mujer de Naciones Unidas (1975-1985) y especialmente las celebradas a partir de los años 90 -a las que asistieron los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil y los representantes políticos-, abrieron espacios para al debate en torno a una agenda común de derechos de las mujeres. En este contexto, los movimientos feministas y de mujeres aportaron sistemáticamente en el proceso de incorporación de nuevos problemas a la agenda pública, develando entre otros factores la responsabilidad que tiene el Estado en lo concerniente a la transformación, permanencia o reproducción de las relaciones desiguales de poder entre mujeres y varones, en todas sus diversidades.
El fortalecimiento del movimiento de mujeres y feminista, aunado con el movimiento sindical y las redes de mujeres políticas, generaron las condiciones para que en 1990 el nuevo gobierno departamental que asumió la conducción de la Intendencia Municipal de Montevideo resuelva la creación de la Comisión de la Mujer. Ésta fue la primera instancia institucional de gobierno departamental orientada a políticas hacia la mujer. La Comisión de la Mujer, integrada inicialmente por representantes del movimiento de mujeres, sindical y político, tuvo por cometido dar respuesta a las demandas y prioridades acordadas por las diversas organizaciones.
El año 2005 abrió un nuevo escenario político que permitió avanzar en el desarrollo de políticas públicas para la superación de las desigualdades sociales, así como de las condiciones de emergencia económica y social en que se encontraba el país. Las reformas estructurales llevadas adelante a nivel tributario y de salud; la orientación de las políticas laborales con la reinstalación de los consejos de salarios y el Plan de Emergencia Nacional fueron ejes de políticas públicas orientadas a la redistribución de los ingresos y mejoras en la calidad de vida del conjunto de la población. Asimismo las políticas orientadas a disminuir las condiciones de desigualdad de género adquirieron una mayor presencia.
En el año 2005, por ley N° 17.930 de Presupuesto Nacional -en su artículo 377°- se modificó el nombre del Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (INFM) que pasó a llamarse Instituto Nacional de las Mujeres (INmujeres)(5) y redefinió los cometidos institucionales. Mediante la ley N° 17.866 -en su artículo 6 del mismo año- el INmujeres pasó a la órbita del Ministerio de Desarrollo Social. El Instituto de las Mujeres se convirtió en el mecanismo de igualdad de género a nivel nacional que por primera vez contó con una estructura de cargos y presupuesto propio.
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(5) El INmujeres es el mecanismo nacional de adelanto de las mujeres, y como tal es un engranaje fundamental para la promoción de las políticas de igualdad de género. La articulación creativa entre movimientos feministas trasnacionales y nacionales, y entre las instituciones internacionales y los gobiernos nacionales en conferencias globales o regionales en torno a la igualdad de género tuvo como uno de sus resultados la creación y desarrollo de los mecanismos de adelanto de las mujeres (Guzmán y Montaño, 2012: 14). La aprobación del marco legal y la creación de la institucionalidad es un piso administrativo fundamental que ha permitido sostener, implementar y mejorar las iniciativas destinadas a cumplir con los objetivos de la política de género. «Esto ha incentivado la incorporación de la temática en los discursos ministeriales y, sobre todo, ha favorecido una acumulación cultural en las instituciones» (Benavente y Valdés, 2014: 120).
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El 15 de marzo de 2007 el Poder Ejecutivo promulgó la ley N° 18.104 de Promoción de Igualdad de Oportunidades y Derechos entre Hombres y Mujeres, que declara de interés general las actividades orientadas a la igualdad de género, obliga al Estado a tomar medidas tendientes a alcanzar la igualdad, y a rendir cuentas de lo actuado(6). Por su parte, el Artículo 6° de dicha norma establece que el Instituto Nacional de las Mujeres debe promover la coordinación y articulación de las instituciones y de las políticas públicas de igualdad de oportunidades y derechos, orientada por los principios de integralidad, descentralización, participación, inclusión y promoción de derechos humanos. El artículo 3° de esa ley, encomienda al INmujeres el diseño del Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos y en el 8° le confiere la responsabilidad de presidir el Consejo Nacional Coordinador de Políticas Públicas de Igualdad de Género. El 15 de mayo de 2007 el Consejo de Ministros, a través del Decreto 184/007, aprueba el «Primer Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades y Derechos, 2007-2011» (PIODNA).
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(6) Todas las instituciones del Estado hacen su rendición de cuentas el 8 de marzo de cada año poniendo al escrutinio de la sociedad las actividades que han desarrollado en miras a lograr la igualdad de género.
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La implementación del PIODNA (2007-2011) ha permitido avanzar en el fortalecimiento de la institucionalidad nacional de género en términos presupuestales, mejorando la dotación de recursos humanos y materiales. Asimismo comienza un período de creación de diversos mecanismos institucionales en distintos organismos del Estado, capaces de implementar acciones sectoriales orientadas a la igualdad de género. Tomando como guía el PIODNA; la implementación del Modelo de Calidad(7) con Equidad en las empresas públicas inicia una línea programática sustantiva para el cambio cultural y superación de barreras discriminatorias en las organizaciones públicas; los presupuestos sensibles al género también se inician como propuesta programática.
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(7) Mediante el Modelo de «Calidad con Equidad de Género» el INmujeres reconoce a las organizaciones públicas y privadas que desarrollan en sus ámbitos laborales un sistema de gestión de calidad con equidad de género que visibiliza, planifica y cumple anualmente acciones hacia la eliminación de las inequidades de género.
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Los avances en términos de la igualdad formal son los más contundentes. El trabajo legislativo para la actualización de los marcos normativos para la igualdad de género ha sido muy fructífero desde la recuperación democrática, contándose con nuevas normas orientadas a superar situaciones de desigualdad y discriminación en materia de participación política, derecho laboral, derechos sexuales y derechos reproductivos, de violencia basada en género, de cuidados, de seguridad y protección social, discriminación racial, de familia, civil y penal.
La consolidación del Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica, así como la constitución de la Mesa Interinstitucional de Combate a la Trata, son espacios de desarrollo de una política pública intersectorial de género en materia de violencia de género, en diálogo con las organizaciones y redes de mujeres y feministas.
Desde 2005 INmujeres cuenta con el departamento de Mujeres Afrodescendientes, primer espacio institucional que articula las políticas de género y etnia-raza, considerando esta intersección como expresión de la discriminación específica que viven las mujeres afrouruguayas. Se ha contribuido de este modo al desarrollo de la mirada étnica racial en sus programas y proyectos, y en la trasversalización de esta perspectiva de trabajo a nivel de las instituciones y organismos integrantes del Consejo Nacional de Género. Este ámbito institucional ha impulsado la visibilización de los aportes de las mujeres afrodescendientes a la cultura y al desarrollo del país. También ha fortalecido el liderazgo de mujeres afrouruguayas mediante procesos específicos de fortalecimiento de las organizaciones de mujeres afro, en un permanente dialogo con ellas.
En este último período, el Instituto Nacional de las Mujeres ha priorizado el rol del Consejo Nacional de Género como espacio articulador y de definición programática de las prioridades de política pública, a nivel interinstitucional y con representantes de los sectores sociales. Por su parte, ha definido sus ejes estratégicos en consonancia con el marco de las prioridades nacionales: fortalecimiento de los procesos de descentralización, impulso del Sistema Nacional Integrado de Cuidados y promoción de empoderamiento social y económico de los sectores con derechos vulnerados.
De esta manera el INmujeres se plantea como uno de sus objetivos «promover acciones coordinadas e integrales dirigidas a incluir la perspectiva de género en planes y programas de alcance territorial, con énfasis departamental y municipal, impulsando y apoyando la participación de grupos de mujeres, de referentes de la sociedad civil y de mujeres en situaciones especialmente vulnerables, para el ejercicio pleno de los derechos de las personas».
La descentralización de las políticas de género en el territorio permite el acercamiento a la vida cotidiana de las comunidades, priorizándose el apoyo a las organizaciones de mujeres rurales, jóvenes, trabajadoras domésticas, privadas de libertad, afrodescendientes y colectivos de la diversidad, de acuerdo a las realidades de cada departamento del país.
Las políticas de lucha contra la violencia de género también se han territorializado, destacándose el papel de las Comisiones Departamentales de Lucha contra la Violencia Doméstica y al apoyo a las iniciativas locales, incluidas las campañas de sensibilización dirigidas a niñas, niños, adolescentes, mujeres y a la comunidad toda.
Las políticas de promoción de la corresponsabilidad de género en los cuidados se desarrollan en diversos departamentos del país, incentivando la planificación local de las acciones y mecanismos para la difusión de derechos y la promoción de transformaciones en la división sexual del trabajo. A nivel territorial también se promueven estrategias interinstitucionales de información y formación sobre derechos sexuales y reproductivos dirigidos a adolescentes, contribuyendo a generar espacios de diálogo sobre sexualidad y género con un enfoque integral.
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La Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030 se sustenta en un enfoque de derechos humanos y desarrollo sostenible, entendiendo a la igualdad de género como un componente intrínseco de las sociedades inclusivas y paritarias. Estados orientados a un desarrollo sostenible deberán definir e implementar políticas públicas que combatan las desigualdades, avanzando en la distribución de la riqueza y redistribuyendo bienes y recursos económicos y culturales. La desigualdad social es el resultado de una relación compleja de estructuras económicas, políticas, sociales, y culturales. Su superación exige políticas integrales y un papel activo del Estado y de la sociedad civil, así como coherencia entre las políticas económicas, sociales y culturales; el fortalecimiento de la institucionalidad democrática; y la superación de la desigualdad territorial; y un profundo cambio cultural (ONU Mujeres, 2015).
Las dimensiones económicas, políticas y culturales son estructurantes de la vida social y deben orientarse hacia la distribución del poder y al reconocimiento de las diversidades y particularidades de la ciudadanía a través de políticas públicas multidimensionales e integrales. Es necesario obtener impactos en las esferas de la distribución económica, dada la desigualdad de la riqueza y del ingreso y de acceso a los recursos materiales. En la esfera del reconocimiento cultural, se debe promover, diseñar e implementar políticas de reconocimiento cultural que valoren los aportes provenientes de la diversidad de grupos sociales. En la esfera de la representación política, el fin último es lograr una sociedad paritaria.
Estos cambios son estratégicos para garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos de las mujeres y su autonomía, así como alcanzar la justicia social y la justicia de género. La igualdad implica necesariamente construir una voluntad colectiva para cerrar las brechas de la desigualdad y favorecer la cohesión social. La igualdad de derechos exige la presencia del Estado y la profundización de los órdenes democráticos, comprometiéndose a implementar políticas activas de promoción del desarrollo, asegurar la provisión de bienes públicos, intervenir con políticas de regulación económica, garantizar el bienestar social e incrementar la participación de los sectores excluidos y vulnerables en los beneficios del crecimiento económico. La igualdad, así entendida, se convierte en una meta política y en un objetivo indispensable para el desarrollo sustentable.
Marco de Derechos Humanos
Se reconocen como derechos humanos aquellos atributos inherentes a las personas por el mero hecho de serlo, dado que resultan indispensables para vivir con dignidad. Los derechos humanos son universales e involucran al conjunto del sistema político, económico y cultural; son irrenunciables, integrales, interdependientes e indivisibles, ya que se relacionan unos con otros conformando un sistema; y son jurídicamente exigibles, al estar reconocidos por los Estados en la legislación internacional y nacional (García Muñoz, 2004 en Hasanbegovic, 2017).
Los derechos humanos en tanto sistema complejo e inacabado, que recoge las expectativas de igualdad y justicia de las sociedades, en sus distintos momentos históricos, incluyen los derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, ambientales y los derechos de los pueblos en el sentido más amplio.
Desde la dimensión de igualdad de género se prioriza: el derecho a una vida libre de violencia para las mujeres y las niñas; el derecho al acceso a una educación y cultura sin estereotipos de género; el derecho a una vida saludable; los derechos sexuales y reproductivos; los derechos a mejores oportunidades de desarrollo en el mundo del trabajo productivo y empresarial; el derecho a la tierra y recursos productivos; al empleo de calidad y al desarrollo de capacidades laborales; el derecho a los cuidados y a la protección y seguridad social; a la participación paritaria en todos los ámbitos de la vida política, económica y social; entre otros.
El marco de derechos humanos establece que la igualdad de género es un derecho humano que implica obligaciones fundamentales para los Estados, tales como garantizar el principio de igualdad y no discriminación mediante marcos legales y políticas públicas que reconozcan que las mujeres de todas las edades y singularidades tienen derecho a tener derechos, sin distinción de ningún tipo.
Igualdad: formal y sustantiva
La igualdad en el ejercicio efectivo de los derechos reconocidos refiere a la plena titularidad y goce de los derechos económicos, sociales y culturales como horizonte normativo y práctico para todas las personas; independientemente de su situación socioeconómica, sexo, ascendencia étnico racial, identidad sexual y de género, edad, religión, origen, u otra condición. Así como a la inclusión de todos los ciudadanos y ciudadanas en la dinámica del desarrollo. Para ello se necesita una efectiva pertenencia a la sociedad y participación en la toma de decisiones.
Es así que la igualdad sustantiva, entendida como el cierre de la brecha entre la igualdad formal y la igualdad real, implica el desarrollo de mecanismos específicos para la realización progresiva de los derechos, asegurando la movilización de los recursos disponibles para garantizar el ejercicio de éstos, la contemplación de la diligencia debida para impedir la discriminación y la violación de derechos por parte de actores públicos o privados.
La Convención Internacional para la Eliminación de toda forma de Discriminación hacia la Mujer (CEDAW), establece que la igualdad entre mujeres y hombres es una cuestión de derechos y constituye una condición para el logro de la justicia social, además de ser un requisito previo y necesario para la igualdad, el desarrollo y la paz.
La exigencia de igualdad no significa la obligación de 'trato idéntico', sino que ésta se logra con la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres a través de las acciones del Estado (Facio, 2013a). Es por ello que CEDAW establece que los Estados dispondrán acciones especiales de carácter temporal (acciones afirmativas) para adelantar la igualdad, sin que su aplicación pueda ser considerada una discriminación hacia los varones. Asimismo, la Convención indica que los Estados están obligados a respetar, proteger y hacer efectivos los derechos de la mujer a la no discriminación y al disfrute de la igualdad de jure y de facto.
Dimensiones de la igualdad de género
y estrategias para alcanzarla
La noción de igualdad contenida en los estándares internacionales de derechos humanos y de compromisos internacionales asumidos por los Estados con la igualdad y el desarrollo, «presupone el logro de la igualdad de género como base para la total superación de las desigualdades que se presentan en las familias, la sociedad y las instituciones, y supone el ejercicio pleno de los derechos y la autonomía de las mujeres, con profundos efectos en todas las dimensiones del bienestar. Reinstala, así, la igualdad de resultados en la agenda de las políticas públicas como prisma para evaluar el progreso de los países en todos los ámbitos del desarrollo social, económico y ambiental» (CEPAL, 2016b: 33).
Las personas somos diversas, somos la síntesis única configurada por nuestra historia y matrices culturales, económicas y sociales. Estamos tamizadas por la carga biológica particular, es así que el sexo, la identidad sexual y de género, la condición física, la edad, la ascendencia étnico racial, el sector socioeconómico de pertenencia y lugar de residencia, son factores que configuran la subjetividad y las potencialidades de cada una de las personas. Estos diferentes factores, en el marco de la estructura socioeconómica y cultural de las sociedades, se constituyen en vectores de potenciación o de barreras al desarrollo personal y social, y por tanto se pueden constituir en ejes de desigualdad.
La clase social, el género y la etnia-raza son ejes estructurantes en la configuración de las desigualdades sociales. Impactan sobre la magnitud y reproducción de las desigualdades en los ámbitos económicos y socioculturales del desarrollo y en el ejercicio de los derechos.
Por otra parte, esos ejes se encadenan a lo largo del ciclo de vida y se entrecruzan y potencian, lo que resulta en una multiplicidad de factores de desigualdad o discriminación que pueden manifestarse en las personas o en determinados grupos de la población (CEPAL, 2017).
Al referirnos a la igualdad de género, ponemos en evidencia una categoría conceptual de análisis de las desigualdades que afectan al conjunto de mujeres y varones desde las amplias condiciones y diversidades. La categoría género representa «un elemento constitutivo de las relaciones sociales basadas en las diferencias que distinguen los sexos y es una forma primaria de relaciones significantes de poder» (Scott, 1986). Es una construcción sociocultural que contrasta con el término «sexo», el cual se refiere a las diferencias biológicas entre hombres y mujeres.
Las sociedades atribuyen y reproducen características, roles, formas de ser, estar y sentir diferentes de los varones y las mujeres, bajo un sistema patriarcal y androcéntrico. Estas formas constituyen sistemas de género, que sustentan modelos de masculinidad y feminidad que definen y estructuran los comportamientos socialmente esperados para cada quien, asignando valor y reconocimiento en función del modelo.
La categoría de género, como instrumento analizador de las estructuras sociales y sus dimensiones, permite evidenciar las relaciones de poder y desigualdades que subyacen a las construcciones sociales de las feminidades y de las masculinidades. El género como categoría de análisis, se constituye en un decodificador del significado que las culturas otorgan a la diferencia de sexos. Se trata de una categoría heterogénea, dinámica, histórica, relacional y modificable. Es dinámica en la medida que se crean en contextos históricos específicos y pueden ser objeto de modificaciones, reconstrucciones y sustituciones.
La estructura de poder, enmarcada en las relaciones de género, comprende el conjunto de formas y patrones de relacionamiento social, prácticas asociadas a la vida cotidiana, símbolos, costumbres, identidades, vestimenta, tratamiento y ornamentación del cuerpo, creencias y argumentaciones, sentidos comunes, así como imperativos éticos, que definen cuáles son las conductas masculina y femenina adecuadas. La valoración simbólica y los condicionamientos derivados de los lugares asignados a mujeres y varones, en ámbito privado y público, configuran relaciones de subordinación y opresión para las mujeres, y generan condiciones de desigualdad en el ejercicio del poder.
De esta forma, a partir de los procesos de socialización, las personas aprenden, reconocen y valoran qué derechos, responsabilidades, prohibiciones y recompensas están definidas y permitidas para las personas; y, por ende, cuáles sanciones corresponden a la transgresión o alteración de tales mandatos sociales.
Las desigualdades de género están asentadas en la división sexual del trabajo que asigna a las mujeres la responsabilidad primaria por el mantenimiento del hogar y el cuidado de los hijos y otros dependientes -un trabajo cuya importancia para el funcionamiento de las economías queda invisibilizado-, limitando su tiempo y sus oportunidades para participar en los diversos ámbitos de la vida pública, acceder a los beneficios de protección social, y alcanzar la autonomía personal y social.
De ahí derivan una serie de desventajas experimentadas por las mujeres con relación a los hombres, entre ellas una muy desigual carga de trabajo doméstico no remunerado, una marcada brecha de participación laboral, tasas de desempleo e informalidad más elevadas, discriminación salarial, desigualdades en el acceso, uso y control de los recursos productivos, y una alta incidencia de desprotección en la vejez.
Las mujeres dedicadas principalmente a los quehaceres domésticos son especialmente muy vulnerables a la pobreza, ya que tienen menos experiencia laboral acreditable y, en general, carecen de seguridad y protección social, o bien no son titulares de los seguros asociados. La ausencia de ingresos se agrava en caso de separación o viudez debido a que el cónyuge suele ser quien percibe la mayoría de los ingresos del hogar (CEPAL, 2016c).
La división sexual del trabajo y los patrones culturales dominantes limitan la autonomía de las mujeres, su libertad para decidir y participar. Las mujeres sin autonomía económica también son más propensas a sufrir violencia de género y a tener menos oportunidades de salir del círculo de violencia y pobreza.
La ascendencia étnico-racial es también un eje estructurante de las relaciones sociales, de los problemas de exclusión social y del desarrollo. Desde numerosos marcos internacionales y análisis académicos se reconoce que el factor étnico-racial es un organizador de los lugares sociales subordinados en las esferas productivas y reproductivas de la sociedad. Existen indicadores específicos que muestran que los ejes de género y raza se potencian para configurar específicas situaciones de exclusión socioeconómica.
El racismo, invoca una superioridad o inferioridad intrínseca de grupos raciales o étnicos, otorgando a unos el derecho de dominar, despreciar y minimizar al otro diferente. La discriminación racial por su parte, implica acciones específicas de distinción, exclusión, o preferencias basadas en motivos de raza, origen nacional o étnico que tienen como objeto anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de derechos en condiciones de igualdad.
Tanto el racismo como la discriminación racial, tiene efectos negativos diferenciados hacia las mujeres, ya que las mismas no sólo están sometidas a las relaciones desiguales de género sino que están sometidas también a relaciones de desigualdad racial que condicionan su desarrollo en todos los aspectos.
El reconocimiento de la diversidad de condiciones y situaciones ciudadanas se constituyó en un punto de partida para el análisis crítico de las desigualdades, desde un enfoque «interseccional». Pone en evidencia el complejo sistema de estructuras de opresión -múltiples e interconectadas- que configuran modelos y experiencias únicas de opresión y privilegio.
El enfoque «interseccional» implica aprehender la realidad de las personas y de los grupos sociales, desde una concepción holística e integradora, que debe incidir en el diseño e implementación de las políticas públicas si se pretende promover el desarrollo en igualdad (González Perret y Deus Viana, 2015 en CEPAL, 2017).
El desarrollo de los estudios de género y el análisis de los resultados de las políticas públicas permitió la construcción de la transversalidad de género como estrategia que potencia el impacto transformador de éstas. Se apunta a incorporar la perspectiva de igualdad de género en las políticas públicas priorizadas y a lo largo de todo el entramado institucional, otorgando integralidad a las acciones y mostrando los resultados diferenciados en mujeres y varones, dado que ninguna política pública es neutra al género (Rigat-Pflaum, 2008:2).
El enfoque de la interseccionalidad articulado con la estrategia de transversalidad de género en política pública se han convertido en orientaciones complementarias para la superación de la desigualdad de género. La interseccionalidad contribuye a comprender con mayor precisión las diferentes realidades en las que se encuentran las mujeres. La transversalidad de género compromete a que las diversas institucionalidades diseñen e implementen acciones coordinadas para una actuación integral e integrada (Expósito Molina, 2012: 205).
El territorio requiere ser considerado también como «un factor de incidencia en las desigualdades sociales, porque tiene un peso determinante sobre la magnitud y reproducción de éstas en distintos ámbitos del desarrollo social» (CEPAL, 2016c). Es precisamente en el territorio donde se cristalizan, conectan y entrecruzan las desigualdades sociales y de género, y el escenario donde ocurre la reproducción intergeneracional de la pobreza. El rasgo distintivo de la segregación urbana latinoamericana es la precariedad de sus periferias, donde se concentran los pobres y se acumulan las carencias (...) Las desigualdades territoriales son, asimismo, el principal desencadenante de las corrientes migratorias, tanto internacionales como internas de los países (CEPAL, 2007b en CEPAL, 2016c), y esto se verifica en Uruguay (OPP, 2017). Las políticas dirigidas a las poblaciones rurales requieren de una mirada de género ya que los factores de la reproducción de la desigualdad se agudizan en las condiciones y oportunidades de desarrollo de las mujeres rurales.
La autonomía de las mujeres
La «autonomía de las mujeres» expresa la condición necesaria para que el reconocimiento de derechos se manifieste en un ejercicio pleno de la ciudadanía de las mujeres. En la Plataforma de Acción de la IV Conferencia Mundial de la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, se estableció como eje prioritario promover la autonomía de las mujeres y las niñas.
La autonomía es entendida como «la capacidad de las personas para tomar decisiones libres e informadas sobre sus vidas, de manera de poder ser y hacer en función de sus propias aspiraciones y deseos en el contexto histórico que las hace posibles» (CEPAL, 2011a en CEPAL, 2016ª: 36). El desarrollo de la autonomía como capacidad implica que las mujeres tengan incidencia a nivel personal, sobre su propio cuerpo y su vida cotidiana, a nivel de su economía en tanto ingresos y acceso a los recursos, y a nivel de la esfera pública en tanto ciudadana.
Se trata entonces de una dimensión compleja que requiere para las mujeres acceder a distintas oportunidades superando barreras de discriminación y subordinación. Las políticas públicas, por su parte, deben reconocer esta complejidad si pretende promover la ciudadanía activa de las mujeres y su ejercicio de derechos.
Las autonomías interactúan formando un complejo engranaje que no puede ser interpretado y mucho menos abordado aisladamente, comprendiendo una «articulación virtuosa entre la independencia económica, los derechos reproductivos, una vida libre de violencia y la paridad política» (CEPAL, 2016, y OPP, 2017: 39).
Las tres esferas para la realización efectiva de la autonomía de las mujeres, se describen como: la autonomía económica, la autonomía física, y la autonomía en la toma de decisiones; y son orientadoras de las políticas públicas.
Autonomía física
La autonomía física de las mujeres se expresa fundamentalmente en dos dimensiones de la ciudadanía: los derechos reproductivos y sexuales de las mujeres y los derechos a una vida libre de violencia de género, vinculándose directamente con la libertad y la autonomía sobre sus cuerpos y sus vidas, sobre el cual cada mujer debe tener la potestad y capacidad de tomar decisiones soberanas (CEPAL, 2016: 88).
Autonomía económica
La autonomía económica es la capacidad de las mujeres de generar ingresos y recursos propios a partir del acceso al trabajo remunerado en igualdad de condiciones que los varones (OPP, 2017: 20). Esta autonomía se relaciona también con el acceso y con la capacidad de controlar los activos y los recursos, así como de producirlos.
La autonomía económica es un pilar fundamental de la autonomía de las mujeres, para la cual se requiere que las mujeres tengan la capacidad de generar ingresos, ya sea a través de empleo formal de calidad o del desarrollo de emprendimientos o empresas. Para esto se requiere contar con trayectorias educativas abiertas y no segmentadas, capacitación profesional y un mercado de trabajo sin discriminaciones.
La evidencia empírica indica que las mujeres enfrentan dificultades específicas de género a la hora del ingreso y permanencia en el mercado de trabajo. Tienen menor acceso al dinero y a los bienes de capital. La restricción en la propiedad de la tierra, el manejo del crédito, las tecnologías, así como a la capacitación y asistencia técnica, son barreras específicas para el desarrollo de emprendimientos productivos, industriales o comerciales. Esto no permite alcanzar la igualdad distributiva en los hogares, ni en la sociedad en su conjunto. En última instancia, CEPAL resalta que «sin superación de la pobreza no hay autonomía económica para las mujeres» (CEPAL, 2016: 36).
Por otra parte, la falta de autonomía económica repercute en las otras dos dimensiones de la autonomía, en la física y en la de toma de decisiones, como lo ilustran los dilemas de las mujeres que sufren violencia de género en la pareja y no cuentan con autonomía económica que les permita decidir libremente y sin condicionamientos dejar la relación abusiva.
Autonomía en la toma de decisiones
La autonomía en la toma de decisiones se refiere a la presencia de las mujeres en los distintos niveles de los poderes del Estado y a las medidas orientadas a promover su participación plena y en igualdad de condiciones (CEPAL, 2016a). Esta autonomía implica la plena participación en las decisiones que afectan la vida de las mujeres, sus familias, sus comunidades y la sociedad en su conjunto (CEPAL, 2016a: 36).
Algunas dimensiones de la autonomía de la toma de decisiones se relacionan con la participación en el poder político, con la presencia de las mujeres en los gabinetes ministeriales, en los parlamentos y en el poder local; su participación en la toma de decisiones en el ámbito económico, en la gestión del conocimiento y en la comunicación social, y la acción colectiva de las mujeres y su involucramiento para lograr la igualdad, la paz, la democracia y el desarrollo.
La autonomía de las mujeres en la toma de decisiones debe concebirse especialmente desde una perspectiva interseccional que permita visibilizar y dimensionar las dificultades que enfrentan las mujeres -dentro de su especificidad y diversidad- para acceder a puestos de decisión y que reconozca su identidad plural (CEPAL, 2016a).
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Para el diseño de una Estrategia Nacional para la Igualdad se requiere realizar un balance de las luces y sombras sobre la concreción de los derechos humanos de las mujeres en Uruguay; valorar los impulsos hacia la igualdad concretados desde la reinstalación de la democracia e identificar las barreras estructurales que persisten para diseñar los caminos necesarios para construir una igualdad formal y real al 2030.
En la última década la actuación del Instituto Nacional de las Mujeres y el Consejo Nacional de Género, a través de la implementación del Primer Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos, marcó un impulso sustantivo para el fortalecimiento de un conjunto de políticas y programas orientados a la igualdad de las mujeres y a la mejora de sus condiciones socioeconómicas y culturales de vida.
La renovación del marco normativo, tanto a nivel de leyes como de decretos, muestra el esfuerzo sostenido del Estado uruguayo por el reconocimiento y avance efectivo de los derechos humanos de las mujeres. No puede dejar de mencionarse en este aparatado el múltiple abanico de derechos reconocidos en materia laboral, de derechos sexuales y reproductivos, de protección y seguridad social, violencia doméstica y de género, matrimonio igualitario, y de distribución de las cargas de cuidados con la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados.
Sin embargo, aún deben reconocerse problemas específicos de desigualdad de género que abarcan las dimensiones estructurales de clase, etnia-raza y género; desigualdades entre mujeres a partir del cruce de diversos factores de diferenciación, la persistente inequitativa distribución del poder y las dificultades para el acceso a esferas de toma de decisiones públicas y económicas que constituyen una barrera para la participación plena de todas las mujeres en los diferentes ámbitos de la sociedad. Las problemáticas de la violencia de género, las desigualdades en el mercado laboral, la desigual distribución del uso del tiempo y la baja representación de mujeres en puestos de decisión estratégicos continúan siendo una constante en la actualidad.
Las igualdad y justicia de género deben incluirse en una concepción de desarrollo sustentable que no sólo abarque el desarrollo productivo, social, ambiental y cultural, asegurando la equitativa distribución de los beneficios económicos derivados de ese proceso, sino que también asegure la justa distribución de oportunidades entre varones y mujeres, garantizando a todos los individuos las más amplias posibilidades de desarrollar su propio proyecto de vida (OPP, 2017: 9).
El estudio de prospectiva sobre el sistema de género y su impacto en el desarrollo que realizó la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, en el marco de la elaboración de la Estrategia Nacional para el Desarrollo Sustentable al 2050 (OPP, 2017), arribó a conclusiones que tienen implicancias a corto, mediano y largo plazo.
Analizando las tendencias a mediano plazo, el estudio prospectivo advierte sobre los desafíos demográficos que enfrenta Uruguay: envejecimiento de la población, disminución en la tasa de fecundidad, aumento de enfermedades crónicas de la población mayor, y aumento de participación de las mujeres en el mercado laboral. Este conjunto de factores obliga a reformas en la matriz de bienestar social, que actualmente responde a un sistema dual de formalidad versus informalidad, en el cual el trabajo de reproducción social no remunerado es realizado mayoritariamente por las mujeres en el ámbito doméstico o a través de trabajo remunerado poco valorizado. El Sistema Nacional Integrado de Cuidados aparece como un cuarto pilar de protección especialmente estratégico para el país (OPP, 2017: 47).
Desde el punto de vista económico productivo, Uruguay requiere un incremento de la productividad como condición indispensable para un desarrollo sostenible. El cambio de la matriz productiva exige que trabajadoras y trabajadores obtengan formación adecuada a los requerimientos de las futuras áreas de desarrollo productivo asociadas a las ciencias, ingenierías y a las nuevas tecnologías. En esta línea, el estudio mencionado señaló que es necesario tener en cuenta las tendencias en las trayectorias educativas de varones y mujeres, las cuales reflejan la necesidad de generar políticas que promuevan la participación de las mujeres en el área tecnológica y de las nuevas formas de producción (forestal-madera y expansión del sector de tecnologías de la información y la comunicación) (OPP, 2017: 46-47).
Por otra parte, el estudio remarca la fuerte tendencia de un sistema de creencias, pautas y valores culturales fuertemente arraigados en ideas tradicionales sobre la familia y roles de mujeres y varones, que se expresan en una alta prevalencia de la violencia basada en el género en Uruguay, y en las desigualdades vinculadas a la segregación vertical y horizontal del mercado de trabajo y la baja representación de mujeres en las áreas de tomas de decisiones a nivel público y privado, en los diversos ámbitos de la vida social, económica y política.
En este marco, describiremos las deudas que el país tiene con las mujeres a partir de la priorización que realizó el Consejo Nacional de Género a comienzos de la administración actual, en términos de la realización de los derechos fundamentales para el ejercicio de la ciudadanía.
Derecho a una vida libre de violencia de género
El Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica presentó en noviembre de 2015 el «Plan de Acción 2016 - 2019, por una Vida libre de Violencia de Género, con mirada generacional», aprobado a través del Decreto del Poder Ejecutivo No 306/015. Tiene el objetivo de consolidar una política pública nacional e interinstitucional para prevenir, atender, proteger y reparar la violencia basada en género en sus diversas manifestaciones. Vale destacar que dicho plan se ha monitoreado en 2016 y en 2017. También el Consejo Nacional Consultivo elaboró un anteproyecto de ley para garantizar el derecho de las mujeres a vivir una vida libre de violencia de género, que el Poder Ejecutivo envió al Parlamento y fue aprobada en diciembre de 2017.
En octubre de 2017 se aprueba la Ley N° 19.538 «Actos de discriminación y femicidio» que modifica los artículos 311 y 312 del Código Penal con el fin de tipificar el femicidio como homicidio especialmente agravado y otros crímenes de discriminación.
Por su parte, el sistema interinstitucional de respuesta a la violencia de género se ha continuado fortaleciendo: el Instituto Nacional de las Mujeres ha creado y ampliado servicios de atención y protección a las mujeres víctimas, así como los equipos técnicos para las acciones de sensibilización y promoción; el Ministerio del Interior ha continuado con la extensión a todo el país del sistema electrónico de seguimiento a los varones ofensores; el Ministerio de Salud Pública ha reorientado los equipos especializados a nivel público y privado con el objetivo de instrumentar una primera respuesta eficaz ante los casos de violencia de género hacia niñas, mujeres adultas y adultas mayores; el Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay ha puesto un énfasis prioritario en la prevención y atención del maltrato y abuso sexual infantil y adolescente.
Las acciones de capacitación y formación permanente de los operadores de todo el entramado institucional continúan implementándose e incluye la perspectiva de la trata y explotación sexual de niñas, niños, adolescentes y mujeres.
El Ministerio de Educación y Cultura y la Administración Nacional de Educación Pública desarrollan programas orientados al sistema educativo y a las políticas culturales, implementando acciones de formación y campañas educativas.
Cabe señalar también que el conjunto de ministerios y organismos integrantes del Consejo Nacional de Género han incorporado el derecho a una vida libre de violencia a sus programas e intervenciones, incluyendo las órbitas de la defensa, la industria y el desarrollo rural, entre otros.
No obstante los avances, de acuerdo a la información disponible se observa que la violencia de género constituye una problemática con una fuerte presencia en la vida de las uruguayas. Casi 7 de cada 10 mujeres de 15 años o más en Uruguay han vivido situaciones de violencia basada en género en algún momento de su vida, cifra que representa aproximadamente a 650.000 mujeres.
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Por su parte, 17,9% de aquellas mujeres que tenían o habían tenido pareja alguna vez en la vida, declara haber sufrido violencia por parte de ésta en los últimos 12 meses. La violencia psicológica es el tipo más recurrente, que está presente en casi todas las situaciones de violencia de pareja reportadas. Además, este tipo de violencia coexiste con las situaciones de violencia sexual y física (ver Gráfica 2).
Según la Primera Encuesta Nacional sobre Violencia Basada en el Género de 2013, casi una de cada dos mujeres que tienen o han tenido pareja declaran haber vivido algún tipo de violencia de pareja a lo largo de su vida. La violencia de género afecta en mayor medida a las mujeres jóvenes y a las mujeres afrodescendientes, y como sostienen los estándares internacionales de derechos humanos8(8), la cultura
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(8) Recomendaciones generales No 19/1992, No 35/2017 del Comité CEDAW; preámbulo de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer do Belém do Pará, entre otros.
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patriarcal es la que legitima la desigualdad de poder entre géneros y causa la violencia de género contra las mujeres.
La prevalencia de la violencia en los últimos 12 meses por parte de la pareja o ex pareja en los últimos 12 meses por tramos de edad da cuenta de una mayor prevalencia entre las mujeres entre 15 y 29 años de edad. Esto estaría representando un problema para el desarrollo integral de las mujeres que la viven, dado que repercute directamente en sus trayectorias educativas, laborales y de morbimortalidad.
El Comité contra todas las formas de discriminación a la mujer de Naciones Unidas (CEDAW) recomienda al Uruguay:
1. Reformar el Código Penal y la aprobar una Ley Integral sobre todas las
formas de violencia contra las mujeres, asegurando que la inclusión de
las figuras de femicidio y violación en el matrimonio.
2. Simplificar el proceso penal, establecer plazos razonables y
proporcionar directrices a los fiscales y agentes de policía sobre las
cuestiones de género y técnicas de investigación así como el uso
adecuado de los testimonios de las niñas y mujeres.
3. Implementar estrategias y programas para prevenir y enfrentar la
violencia doméstica contra las mujeres, garantizando la accesibilidad
especialmente para grupos de mujeres vulnerables como las
afrodescendientes, las mujeres con discapacidad, y refugiadas, en
búsqueda de asilo y mujeres migrantes.
4. Implementar un sistema nacional para la completa recopilación de
información sobre todas las formas de violencia contra la mujer.
5. Adoptar una estrategia de persecución y pena para los perpetradores de
violaciones de derechos humanos de las mujeres en el marco del régimen
militar. Asimismo, recomendó compensar y reparar a las mujeres
víctimas de dichas violaciones.
Derecho al acceso a la Cultura
y superación de estereotipos culturales
Uno de los efectos de los estereotipos de género -modelos de conducta que definen de forma unívoca atributos y roles asignados a mujeres y varones- es la resistencia al cambio de los patrones culturales dominantes en una sociedad, que se transmiten a través de los procesos de socialización primaria y secundaria. Impulsar la igualdad de género implica, entre otros aspectos, enfatizar el cambio cultural con la finalidad de deconstruir estos estereotipos que refuerzan la subordinación de las mujeres. En este sentido, el sistema educativo debe jugar un rol fundamental, tendiente a promover prácticas educativas que contribuyan a una cultura de igualdad de género.
De acuerdo a los estudios de prospectiva realizados por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Uruguay presenta una fuerte tendencia a sostener las representaciones socioculturales tradicionales en relación a los valores, creencia y expectativas de rol para las mujeres y varones, patrones conservadores que se refuerzan particularmente en los sectores de menores recursos de nuestra sociedad y en las zonas rurales o más distantes de la capital.
Si más de la mitad de las mujeres uruguayas se incorporan al mercado de trabajo, las tareas cotidianas domésticas y de cuidado continúan a su cargo, función social que continúa siendo entendida y valorada como una responsabilidad de las mujeres.
En términos de acceso, permanencia y finalización en la educación, son más las uruguayas que se mantienen estudiando y que logran culminar los ciclos educativos. Sin embargo, al analizar las variables de ascendencia étnico-racial y lugar de residencia, se identifican desigualdades entre mujeres. La persistencia de segregación educativa en cuanto a la elección de carreras es una muestra de la prevalencia de pautas culturales de género de corte tradicional.
Por otra parte, Uruguay ha comenzado un proceso de reconocimiento de los factores étnico-raciales como componentes específicos de la condición de desigualdad de mujeres y varones que se reproducen a partir de una cultura con valores racistas aunque estos no sean reconocidos por la mayoría de la población.
La promulgación de la Ley N° 17.677 (2009) sobre incitación al odio, desprecio o violencia o comisión de actos contra determinadas personas que modificó el Código Penal para casos de acciones de carácter axiológico/ideológico, y para actos de violencia moral o física, resulta un hito fundamental que fue incorporado a las políticas de género y afrodescendencia. También en ese año, se sanciona la Ley N° 17.817 de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y la Discriminación, declarada de interés nacional, que crea la Comisión Honoraria de Lucha contra el Racismo, la Xenofobia y toda forma de discriminación. La Ley N° 18.059, del Candombe, la Cultura Afro-uruguaya y la Equidad Racial, otorga un marco de valoración y difusión a las expresiones culturales afro y la contribución de la población afrodescendiente a la construcción nacional y a la identidad del país.
Uruguay está comprometido a nivel internacional con los principios y la acción contra la discriminación por motivos de etnia-raza y contra toda otra forma de intolerancia, al haber ratificado diversas convenciones relativas a la lucha contra las discriminaciones raciales. Es por ello que se cuenta con un marco institucional y legal organizado para desarrollar acciones afirmativas.
Al analizar a la población por sexo y ascendencia étnico-racial, hay una diferencia de 10 y más puntos porcentuales entre la población afro y no afro que dice tener «primaria» como máximo nivel educativo, tanto en varones como mujeres. Al hacer lupa en las mujeres con estudios terciarios como máximo nivel educativo, las mujeres afro se ubican 12% por debajo de las mujeres no afro. Vale destacar también que las mujeres no afro son quienes más acceden a la educación terciaria (22,3%) y los varones afro, por el contrario, son quienes menos acceden (7,8%).
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Si bien los desempeños educativos de las mujeres son mayores que los de los varones, éstas presentan una mayor participación en el área social y humanística, artística y de la salud, mientras que en las carreras de ciencias agrarias y ciencias básicas y tecnológicas continúan estando menos representadas.
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Fuente: Elaboración en base a Estadísticas Básicas Universidad de la República, 2014.
Es importante destacar también que la cuestión de la diversidad sexual e identidad de género es un enfoque que debe incluirse en las políticas de igualdad de género. En el período 2005-2010 el movimiento de la diversidad sexual logró importantes conquistas en la lucha contra la discriminación por orientación sexual e identidad de género. En el período entre 2005 y 2010 se aprobó la Ley de Unión Concubinaria, que permitió la unión de personas del mismo sexo y la Ley sobre cambio de nombre y sexo registral. También se aprobó la Ley de Matrimonio Igualitario N° 19.075. Se establecieron también políticas de promoción de derechos y oportunidades para una población particularmente vulnerable: la población trans, a través de la entrega de la Tarjeta Uruguay Social (TUS) y la generación de cuotas y capacitaciones para su inclusión laboral. (...) con el objetivo de profundizar y sensibilizar en la temática, se desarrollaron capacitaciones e investigaciones en diversidad sexual (MIDES, 2014: 157).
En el año 2015, se establece el Consejo Nacional Coordinador de Políticas de Diversidad Sexual que promueve la transversalización del enfoque de diversidad sexual y no discriminación en las políticas públicas, en el Estado y en la sociedad en su conjunto, incluyendo el enfoque de género para el diseño de planes y políticas específicas. (CNG, folleto, 8/3/2015).
El INmujeres ha incorporado líneas de acción programáticas en coordinación con el MIDES y la ANEP para el desarrollo de procesos de sensibilización en género y diversidad con distintos sectores vinculados a la comunicación, a la educación formal y no formal, y con organizaciones locales.
En lo que refiere a este aspecto, la CEDAW recomienda a Uruguay:
1. La elaboración de una estrategia destinada a superar las
actitudes patriarcales o estereotipadas en relación a las
responsabilidades familiares, sistema educativo, ámbito laboral y
sociedad en general.
2. Establecer mecanismos para facilitar el acceso a la educación de
las mujeres afro y realizar seguimientos de su efectividad.
3. Intensificar las actividades para alentar a las mujeres a
continuar trayectorias profesionales no tradicionales.
4. La realización de evaluaciones periódicas de la educación sexual
en el sistema educativo nacional para garantizar una educación
adecuada a la edad de las/os estudiantes en materia de salud y
derechos sexuales y reproductivos.
5. Proporcione capacitación a los trabajadores de los medios de
comunicación públicos y privados sobre la igualdad de género con
el fin de evitar los estereotipos de género en los medios de
comunicación.
6. Diseñe estrategias de sensibilización acerca de la discriminación
contra las mujeres afrouruguayas y cree líneas de acción
específicas dentro de la agenda de la igualdad de género,
dirigidos a identificar el estigma contra las mujeres sobre la
base de las intersección de discriminaciones.
Derecho a una vida saludable
Respecto al derecho a una vida saludable, Uruguay cuenta con normativa avanzada. La Ley N° 18.426 «Defensa del derecho a la salud sexual y reproductiva», promulgada en diciembre de 2008, reconoce los derechos sexuales y reproductivos como derechos humanos. A su vez, se han desarrollado distintas intervenciones públicas que buscan dar vigencia a esta normativa como el acceso a métodos anticonceptivos modernos a través del Sistema Nacional Integrado de Salud, la interrupción voluntaria del embarazo (IVE), acciones vinculadas con la humanización del parto, la reproducción asistida, el combate a las ITS-VIH, el acceso a servicios de salud sexual y salud reproductiva en todos los prestadores de salud, entre otras.
Se destaca el fuerte compromiso del Ministerio de Salud Pública con el derecho de las mujeres de todas las edades a una salud integral, incorporando la perspectiva de género al momento de diseñar los objetivos sanitarios para este período, así como para la implementación de estrategias para dar cumplimiento a la ley de Interrupción voluntaria del embarazo en todo el territorio nacional, y la implementación de una estrategia interinstitucional de prevención del embarazo adolescente no intencional.
Más allá de los avances señalados, se reconocen obstáculos para el efectivo ejercicio de derechos en materia de salud, particularmente vinculados a servicios en materia de salud sexual y reproductiva: el embarazo en la adolescencia en los sectores pobres de la población y la implementación de la ley de interrupción voluntaria del embarazo, especialmente en algunos departamentos del país.
En la siguiente tabla se presenta el porcentaje de embarazos durante la etapa de la adolescencia. Las adolescentes que son madres ingresan a la adultez en forma abrupta y precaria; y esta situación generalmente condiciona la permanencia en el sistema educativo formal y/o la inserción en el mercado de empleo. En 10 años, el registro de embarazos en adolescentes de 10 a 19 años ha permanecido prácticamente incambiado. Hay que tener en cuenta además que la maternidad en adolescentes se da en los sectores más pobres y con mayor porcentaje de población residente en hogares particulares con necesidades básicas insatisfechas: según datos del Censo de 2011 algo más de una cada cinco adolescentes, con dos o más necesidades básicas insatisfechas (NBI), son madres (22,4%).
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Fuente: Base de Datos de Certificado de Nacido Vivo, MSP.
Se ha registrado una aplicación sostenida del IVE pero aún existen aspectos sobre los cuales profundizar, tales como las prácticas clandestinas de aborto y sus consecuencias; y, por otro, el alto porcentaje de profesionales de obstetricia objetores de conciencia, lo que varía sustancialmente según región (OPP, 2017).
En esta línea el Comité de la CEDAW hace una serie de recomendaciones a Uruguay:
1. Evaluar la disponibilidad nacional de los servicios de salud
sexual y reproductiva con el objetivo de identificar
departamentos y municipios desatendidos.
2. Asegurar el acceso a servicios de aborto legal e introducir
estrictas justificaciones para prevenir el uso de la objeción de
conciencia como barrera.
3. Introducir la educación en sexualidad y salud sexual y
reproductiva en las escuelas, asegurar el acceso al asesoramiento
y la información en derechos sexuales y reproductivos para
adolescentes y realizar campañas sobre métodos anticonceptivos
modernos y ampliar el acceso a anticonceptivos seguros y
asequibles.
Derecho a mejores oportunidades de desarrollo en el
mundo del trabajo productivo y empresarial y al Empleo
de calidad y al desarrollo de capacidades laborales
Los avances en esta área son significativos y se observan tanto en la actualización en materia legislativa como en la mejora de las condiciones laborales reales de las mujeres uruguayas.
El marco normativo que rige las relaciones en el mercado laboral tiene larga data en Uruguay, constituyéndose en país pionero en la región. En este sentido, se reseñarán algunas de las conquistas de los últimos 20 años: Ley N° 16.045 «Actividad laboral», que prohíbe toda discriminación que viole el principio de igualdad de trato y oportunidades para ambos sexos en cualquier sector; la Ley N° 17.242 del año 2000 que garantiza el derecho de las mujeres a tener un día de licencia especial anual para la realización de exámenes médicos de cáncer génito mamario; la Ley N° 18.065 de «Trabajo Doméstico» de noviembre de 2006 que garantiza derechos laborales a este sector de trabajo y establece normas para garantizarlos; la Ley N° 18.561 «Acoso sexual» de setiembre de 2009, destinada a prevenir y sancionar el acoso sexual en el ámbito laboral y en las relaciones docente-alumno; la Ley N° 18.868 «Test de embarazo o certificado médico de ausencia de gravidez», que prohíbe solicitar test de embarazo a aquellas mujeres que estén en proceso de selección, promoción o permanencia en un empleo; la Ley N° 19.122 «Afrodescendientes, normas para áreas educativa y laboral»; la Ley N° 19.161 «Subsidios por maternidad y por paternidad para trabajadores de la actividad privada» de noviembre de 2013, que regula el subsidio por maternidad y paternidad de trabajadores/as del ámbito público y privado; la Ley N° 19.480 «Registro de personas obligadas al pago de pensiones alimenticias con retención de haberes», de enero de 2017, que dispone su creación a cargo del Banco de Previsión Social; entre otras.
En lo que refiere a la normativa laboral en el medio rural que promueve el desarrollo económico y el empoderamiento de las mujeres, desde el Consejo Nacional de Género se han elaborado propuestas para promover modificaciones de las leyes de Compras Públicas que beneficie a los emprendimientos rurales y a las pequeñas y medianas empresas que cumplan con medidas proclives a la igualdad de género. Por su parte, el Instituto de Colonización ha promovido la doble titularidad de la tierra de los colonos.
Pese al avance, igualmente se constatan desigualdades, situaciones de discriminación y segregación vertical y horizontal en el empleo, asociadas a los estereotipos de género en el acceso al mercado laboral así como en las condiciones de trabajo. Éstas se profundizan al analizar el cruce con las desigualdades de clase y etnia-raza.
Como ya se expuso, las mujeres uruguayas tienen mayores logros educativos que los varones. Sin embargo no se han diversificado las carreras laborales de las mujeres, quienes se concentran en ocupaciones de peor calidad en términos de formalidad, salarios y posibilidades de ascenso, entre otras. Asimismo, tienen menor acceso a los cargos de decisión tanto en el sector público como en el privado. Por último, las mujeres se concentran en ramas de actividad menos productivas que los varones.
La tasa de empleo muestra la proporción de personas que efectivamente se encuentran empleadas. La misma ha aumentado en el período 2006-2016 tanto para varones como para mujeres, al ser mayor el aumento para las mujeres se ha reducido la brecha de género en el período (ver Gráfico 4).
En cuanto a la tasa de desempleo, las mujeres presentan valores más altos que los varones. Se registra un descenso en términos generales entre los años 2006 y 2011 y vuelve a aumentar levemente hasta 2016. Sin embargo, es posible advertir que la brecha de género en materia de desempleo desciende en el período considerado (ver Gráfico 5).
Es de destacar que las brechas en los dos indicadores presentan diferencias si se consideran otras características además del sexo de las personas. De este modo, se observan desempeños más desfavorables para las personas que viven en hogares en condición de pobreza, y en éstos las brechas por sexo se amplían.
Si se analiza según la región de residencia, no se observan diferencias sustanciales para los varones, pero sí para las mujeres. Disminuye la participación en localidades pequeñas y zonas rurales. Por otro lado, al considerar la pertenencia étnico racial de las personas, puede verse que la tasa de actividad es mayor para las personas afro, pero alcanzan mayores tasas de desempleo. Por último, los indicadores mejoran a medida que aumenta el nivel educativo de las personas (Sistema de Información de Género, INmujeres, 2016).
A continuación se presenta la relación entre los ingresos que perciben mujeres y varones por hora de trabajo y total en la ocupación principal para el período 2006-2016. En primer lugar, no se evidencian cambios sustanciales en el porcentaje de los ingresos por hora de las mujeres sobre el ingreso por hora
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de los varones; en promedio perciben el 91% de lo que perciben los varones. En segundo lugar, el porcentaje de ingresos laborales de las mujeres sobre los ingresos de los varones por hora es mayor que la proporción total. Esto se debe a que las mujeres, en promedio, desarrollan trabajos remunerados con menos horas que los varones, producto de la alta carga de trabajo no remunerado (ver Gráfico 6).
En 2016, PROEXPORT(9) benefició a 225 empresas, que emplean en total a 2.400 personas. De este total de empleados, 633 son mujeres y de ellas 130 ocupan cargos de decisión. Esto implica que del total de empleados en las empresas beneficiarias de PROEXPORT en 2016, 26% son mujeres. Al considerar el rol que cumplen las mujeres empleadas en las empresas apoyadas, se constata que solo el 21% de las mujeres ocupan cargos de decisión (Uruguay XXI, 2016).
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(9) PROEXPORT es una herramienta focalizada en la internacionalización de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) que fue gestionada por Uruguay XXI entre 2010 y 2016.
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El Comité la CEDAW recomienda a Uruguay:
1. Adoptar medidas para eliminar la discriminación en el empleo y la
segregación laboral, eliminar las brechas salariales y promover
el acceso de las mujeres a cargos de decisión.
2. Diseñar e implementar efectivamente estrategias para promover el
acceso de las mujeres al empleo formal, particularmente para las
mujeres afrodescendientes.
3. Concientizar sobre los derechos de las trabajadoras domésticas,
asegurando el acceso de información sobre mecanismos de
denuncia.
4. Desarrollar campañas públicas informativas, por parte de las
empresas, para impulsar el uso de la licencia paternal,
fomentando la responsabilidad de los varones en tareas de
cuidados.
5. Desarrollar una campaña nacional para avanzar en la formalización
de las trabajadoras domésticas y cuidadoras.
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Derecho a los cuidados y a la protección social
La Ley N° 19.353 «Sistema Nacional Integrado de Cuidados» de noviembre de 2015, consagra el derecho a los cuidados de personas en situación de dependencia, en particular niños y niñas, personas mayores y personas con discapacidad. Reconoce la responsabilidad por el cuidado, compartida entre familia, Estado, comunidad y mercado, estableciendo la creación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados. La sociedad civil organizada jugó un rol protagónico en el impulso de esta política pública nacional y participa ampliamente en el Consejo Asesor del Sistema de Cuidados. Realiza propuestas y dando seguimiento para la puesta en práctica del sistema con el objetivo de para garantizar el derecho al cuidado.
Las formas de organización social de los cuidados son un nudo crítico para la igualdad entre varones y mujeres uruguayos. Puede verse que las mujeres no sólo tienen una mayor participación en las actividades de cuidados, sino que también su dedicación horaria es mayor. Mientras los varones dedican 16,8 horas semanales a las tareas de cuidados, las mujeres dedican, en promedio, 22,4 horas semanales. Esta diferencia se profundiza en el cuidado a niños/as de 0 a 12 años.
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* No se presentan datos del cuidado a personas dependientes de 65 o más años ya que la cantidad de casos no asegura representatividad.
Fuente: Sistema de Información de Género, INmujeres, MIDES, en base al módulo de Uso del Tiempo y Trabajo No Remunerado - ECH 2013, INE.
Esto constituye un aspecto central en cuanto a la desigualdad de género, ya que se traduce en una limitación en la disponibilidad de tiempo que enfrentan las mujeres para realizar otras actividades que difieran del trabajo no remunerado y cuidados, como es el caso de la inserción en el mercado de trabajo en igualdad de condiciones que los varones, actividades recreativas, deportivas, de educación y capacitación, etc.
Al analizar el sector de cuidados remunerados, puede verse que en éste se emplean el 3,8% de las personas ocupadas, compuesto por un 94,9% de mujeres. En el sector se observan condiciones laborales desfavorables, tanto en lo que refiere a remuneraciones como en el acceso a la seguridad social. En este último puede verse que, mientras el porcentaje de mujeres ocupadas que no aportan a la seguridad social es de 24,1%, en el sector de cuidados y en el sector de trabajo doméstico este porcentaje asciende a 43,5% y a 48%, respectivamente. De este modo, si bien en los últimos años se han logrado avances de cara a la implementación del Sistema Nacional Integrado de Cuidados, es necesario continuar avanzando de modo de revalorizar las actividades de cuidados y generar condiciones más favorables en este sector.
Participación ciudadana y Derechos Humanos
Participación política
Los estudios realizados en los últimos 20 años señalan que los obstáculos al acceso igualitario de las mujeres a los cargos políticos no se relacionan principalmente con factores socioeconómicos. Las mujeres uruguayas, como se observa, presentan altos niveles educativos y de participación en el mercado laboral y cuentan con capital social para su participación política. Sin embargo, parece probable que su continuada sobrecarga de trabajo no remunerado opere como factor de desventaja para que participen en política en igualdad de condiciones con sus pares varones (OPP, 2017).
La utilización minimalista del criterio de incluir personas de diferentes sexos cada tres lugares en las últimas elecciones nacionales (2014) -con la correspondiente menor probabilidad de ser electas-, la inscripción de mujeres simultáneamente en la lista de senadores y diputados y la renuncia de mujeres electas cuyos suplentes fuesen varones, ha llevado a que las mujeres legisladoras constituyan el 18,6% del total de representantes.
Los porcentajes históricos de participación femenina en el Parlamento nacional dan la pauta de las dificultades que enfrentan las mujeres uruguayas para alcanzar cargos de decisión política. Uruguay fue pionero en la región en la incorporación de mujeres a los espacios de decisión política en 1932. Los derechos políticos implican la posibilidad de elegir a quienes ocupan cargos de poder político, a la vez que ocuparlos. Es en esta última dimensión de los derechos políticos que Uruguay se encuentra en situación de rezago en comparación con los demás países de la región, ya que ese promisorio inicio histórico fue seguido de un estancamiento respecto a los avances que se observan en la región y en el mundo (Sistema de Información de Género, INmujeres, 2011; ONU Mujeres, 2017).
La Ley N° 18.476 «Órganos electivos nacionales y departamentales y de dirección de los partidos políticos», de abril de 2009, declara de interés general la participación equitativa de ambos sexos en la integración de dichos órganos. Su aplicación mostró impactos en las elecciones nacionales de noviembre de 2014 con una interesante transformación en la Cámara de Senadores, que alcanzó una representación de mujeres cercana a un tercio. En la Cámara de Representantes sin embargo se obtuvo una sola banca en todos los departamentos excepto en Montevideo y Canelones. Así, la utilización mínima de los criterios establecidos por dicha ley no obtuvo los efectos esperados. Frente a este escenario, Uruguay continúa siendo uno de los países de América Latina y el Caribe que registra los niveles más bajos de participación de mujeres en el Poder Legislativo. Durante el período 2005-2010 hubo ciertos avances en la representación femenina en el Poder Ejecutivo que no fueron sostenidos en el período siguiente.
Sin embargo, en 2015, la participación femenina en el gabinete ministerial alcanzó el nivel histórico de 38,5%, aunque al analizar las áreas de competencia en las cuales se desempeñan las mujeres se reproduce la tendencia a ocupar lugares vinculados a lo social y lo cultural. Los ministerios liderados actualmente por mujeres en Uruguay son cinco: Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Industria, Ministerio de Turismo y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento territorial y Medio Ambiente.
Las recomendaciones de la CEDAW señalan que Uruguay:
1. Adopte medidas, incluidas medidas especiales de carácter
temporal, de conformidad con el artículo 4 (1) de la Convención y
la Recomendación General N° 25 del Comité (2004), tales como las
cuotas estatutarias para el nombramiento o designación de las
mujeres como candidatas, y controlar el progreso alcanzado;
2. Considere la adopción de un sistema de paridad de género en la
representación de las mujeres en la vida política y pública,
incluyendo la reforma de la Ley Electoral;
3. Desarrolle programas de entrenamiento y formación específica en
liderazgo y negociación para las candidatas.
Derechos Humanos y Memoria
Una característica central del terrorismo de Estado en Uruguay fue el uso sistemático y generalizado de la tortura, se puede afirmar que todas las personas detenidas entre 1972 y 1984 en Uruguay, de una forma u otra, con mayor o menor intensidad, fueron torturadas (Celiberti, 2015; Alonso y Larrobla, 2017; Serpaj Uruguay, 1989).
El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional establece que los hechos de violencia sexual contra las mujeres en contextos de conflicto armado, y represión militar constituyen crímenes de lesa humanidad, incluyendo en su artículo 7 inciso g) los siguientes: la «Violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable»10(10).
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(10) Ver Estatuto de Roma, de la Corte Penal Internacional en: http://www.un.org/spanish/law/icc/statute/spanish/rome_ statute%28s%29.pdf, accedido el 16/10/2017.
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En 1985 Uruguay recuperó la democracia y al año siguiente su Parlamento sancionó la Ley N° 15.848 de Caducidad de la Pretensión Punitiva del Estado. «Bajo este contexto jurídico, el avance de la verdad desde lo institucional fue prácticamente imposible así como el juzgamiento de los culpables» (González Barca, 2011:15). Sin embargo, a partir del año 2005 se abrieron diversas investigaciones de los crímenes cometidos por la dictadura militar, se encontraron los primeros restos de desaparecidos, y se produjeron los primeros juzgamientos a militares y civiles responsables de delitos durante la dictadura. Los delitos sexuales cometidos contra las mujeres - y también sobre hombres detenidos- no fueron juzgados, ni sus sobrevivientes comprendidas en la política de reparación.
En el año 2009 el Parlamento dictó la Ley N° 18.596 de Reparación Integral, dirigida a las víctimas de la actuación ilegítima del Estado, en el período comprendido entre el 13/06/1968 y el 28/02/1985. Allí se detallan las personas pasibles de reparación y los delitos que hubieran sufrido para acceder a la misma. La violencia sexual, no se especifica como delito cometido por agentes del Estado (González Baica, 2011: 16).
En 2011, al día siguiente de la sanción de la Ley N° 18.831 que declaró la caducidad de la prescripción en los casos de «lesa humanidad», un colectivo de 28 mujeres ex presas políticas presentaron a la Justicia una querella penal pidiendo que se investigara y sancionaran específicamente los hechos de violencia sexual por ellas sufridos (Alonso y Larrobla, 2017).
La denuncia acusa a cerca de 112 policías, militares, enfermeras y médicos responsables de las torturas y abusos sexuales sufridos en los diferentes centros de reclusión.
En 2016 Uruguay fue examinado por el Comité CEDAW en su cumplimiento con la Convención Internacional para la Eliminación de Toda Forma de Discriminación hacia la Mujer, y se refirió expresamente a la violencia por razón de género contra las mujeres durante el régimen de facto.
Hasta agosto de 2017, la denuncia colectiva de las 28 mujeres ex presas políticas, que ya lleva más de cinco años de curso, se encuentra en etapa de citación de testigos. Durante ese período tres de las denunciantes fallecieron, hay solamente dos procesados, y los procesamientos son por los delitos de «tortura», no por los de «violencia y abuso sexual como crímenes de lesa humanidad».
Esta es, justamente una deuda pendiente con las mujeres sobrevivientes de hechos de violencia sexual cometidos por el Estado terrorista durante la dictadura militar (1973-1984), pero también, es una deuda con toda la sociedad uruguaya para que pueda recuperar su memoria, sanar sus heridas y consolidar su democracia sobre los cimientos de la verdad.
CEDAW recomienda a Uruguay:
1. Adoptar una estructura para enjuiciar y castigar debidamente a
los autores de violaciones de derechos humanos de la mujer
durante el régimen de facto.
2. Adoptar medidas para facilitar una reparación, en particular las
compensaciones y las reparaciones simbólicas para las mujeres que
han sido víctimas de esas violaciones.
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Elaborar una agenda orientadora a mediano plazo en materia de políticas públicas de género ha sido el desafío asumido por el Consejo Nacional de Género, que pretende a su vez articularla con los instrumentos internacionales acordados. La Estrategia de Montevideo,11(11) representa un marco de referencia indispensable ya que recoge los compromisos de la agenda regional de género hacia un desarrollo sostenible 2030.
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(11) Documento elaborado por representantes de países de América Latina, resultado de la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de la CEPAL, Montevideo, octubre 2016.
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La Estrategia de Montevideo está organizada según dimensiones críticas, que vinculadas a los derechos humanos permiten reconocer a las mujeres como sujetas de derecho y a los Estados como garantes de los mismos. Se sintetizan en:
i) Derecho a una vida libre de toda forma de violencia y
discriminación,
ii) Derechos sexuales y reproductivos,
iii) Derechos económicos, sociales y culturales,
iv) Derechos civiles y políticos,
v) Derechos colectivos y medioambientales.
Con el fin de acordar instrumentos y medidas concretas para avanzar hacia la efectiva autonomía de las mujeres, la Estrategia de Montevideo se ordena en diez (10) ejes de implementación, los cuales se detallan a continuación:
1. Marco normativo: igualdad y Estado de derecho.
2. Institucionalidad: políticas multidimensionales e integrales de
igualdad de género.
3. Participación popular y ciudadana: democratización de la política
y las sociedades.
4. Construcción y fortalecimiento de capacidades estatales: gestión
pública basada en la igualdad y la no discriminación.
5. Financiamiento: movilización de recursos suficientes y
sostenibles para la igualdad de género.
6. Comunicación: acceso a la información y al cambio cultural.
7. Tecnología: hacia el gobierno electrónico y economías innovadoras
e inclusivas.
8. Cooperación: hacia una gobernanza multilateral democrática.
9. Sistema de información: transformar datos en información,
información en conocimiento y conocimiento en decisión política.
10. Monitoreo, evaluación y rendición de cuentas: garantía de derechos y transparencia12(12).
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(12) Ídem.
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Estos diez ejes de implementación acompañan la estructura de esta agenda orientadora denominada Estrategia Nacional para la Igualdad de Género 2030 que se organiza metodológicamente en: i) aspiraciones estratégicas, ii) directrices de política y iii) líneas estratégicas hacia la acción.
Por ASPIRACIONES se entiende aquellos objetivos generales que se considera se pueden alcanzar al 2030. Son la expresión del horizonte de mayor igualdad de género, pasibles de ser concretados a mediano plazo para lo cual, la política pública se orienta en esta dirección.
Por DIRECTRICES se entiende las orientaciones y lineamientos que se requieren cumplir para lograr las aspiraciones de igualdad de género. Estas directrices de política pública, al articularse, permiten crear un sistema de políticas de género, integradas e integrales.
Las LÍNEAS ESTRATÉGICAS HACIA LA ACCIÓN son aquellas medidas u objetivos específicos que indican los caminos a seguir para llevar adelante las directrices de políticas públicas. Las líneas estratégicas ordenan una agenda de género de política pública para Uruguay al 2030. çÉstas se vincularán con las dimensiones críticas y los ejes de implementación de la Estrategia de Montevideo, articulando el enfoque nacional a los compromisos internacionales. Toman en cuenta, a su vez, las recomendaciones formuladas a Uruguay por el Comité Contra Todas las Formas de Discriminación a la Mujer (CEDAW) en julio de 2016.
Este capítulo es producto de un proceso de múltiples consultas, donde más de cien participantes integrantes del Consejo Nacional de Género, del Consejo Nacional de Lucha contra la Violencia Doméstica, actores vinculados a la territorialidad a nivel nacional (directores territoriales del MIDES, representantes de la Comisión Interdepartamental de Género del Congreso Nacional de Intendentes, Mesas de Desarrollo Rural y representantes de la sociedad civil organizada y feministas) nutrieron el documento. Toma en cuenta los informes del Consejo Nacional de Género, los informes y diagnósticos actualizados prospectivos realizados desde la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Las ASPIRACIONES ordenan una mirada hacia 2030 e incluyen los ejes trasversales con líneas estratégicas específicas, como lo son el enfoque generacional, el étnico racial, la diversidad sexual, la territorialidad, la inclusión de medidas hacia el cambio cultural y hacia la erradicación de la violencia.
A continuación se enumeran las once (11) ASPIRACIONES que hoy se entienden necesarias para alcanzar un mayor estadio de igualdad al 2030:
I. Desarrollo sostenible con igualdad sustantiva de género que
garantiza el ejercicio pleno de los derechos humanos e incluye la
diversidad de mujeres y varones
La igualdad sustantiva sólo es posible en un marco de desarrollo sostenible. Son factores determinantes: la sostenibilidad de los procesos económicos, ambientales y de género. Así como también está determinada por una cultura inclusiva y la no discriminación.
Esta es una aspiración de tipo global, que acompaña las aspiraciones vinculadas a ejes estratégicos: institucionalidad de género y políticas públicas, información, acceso a la tecnología y comunicación; o a las dimensiones críticas, como vivir una vida sin violencia y sin discriminación, acceso a la salud y particularmente a la salud sexual y reproductiva, acceso y disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, promoviendo una adecuada y sostenida participación ciudadana.
II. Principio de igualdad de género, principio orientador de todas de
las políticas públicas
Encontramos aquí directrices vinculadas a la arquitectura institucional y a la cultura organizacional estatal. De esta forma se permea la perspectiva de género en los distintos campos de las políticas públicas; en diálogo y con participación de las organizaciones sociales, de mujeres y feministas.
III. Conocimiento suficiente y público sobre las desigualdades de
género
Los sistemas de información, la generación de conocimiento y datos confiables y sistemáticos, aportan una directriz fundamental para profundizar el análisis y permitir explicar las desigualdades. Así como encontrar las estrategias para superarlas y alcanzar la igualdad sustantiva.
IV. Participación real y efectiva de las mujeres en la toma
decisiones en todos los ámbitos, públicos y privados y
organizaciones de mujeres y feministas con capacidad de
incidencia
El acceso paritario a todos los ámbitos de la toma de decisiones y la participación efectiva de las mujeres acompañan con directrices concretas esta aspiración. El movimiento de mujeres y feministas cumple un papel estratégico para la ampliación de la agenda de derechos de las mujeres y de la igualdad de género, al mismo tiempo que da seguimiento a los compromisos asumidos por el Estado, garantizando los procesos de cambio culturales y avance efectivo hacia la igualdad sustantiva.
V. El Sistema Nacional de Educación Pública y su rol protagónico en
el cambio hacia una cultura igualitaria
Universalizar la educación hasta el ciclo básico, reducir las desigualdades de acceso y permanencia, eliminar la segregación por áreas de conocimiento y promover centros educativos libres de violencia de género, son ejes estructurantes para favorecer un cambio cultural igualitario.
VI. La cultura igualitaria y el reconocimiento de la diversidad
predominante en las pautas culturales de la ciudadanía
El ejercicio de los derechos culturales y el respeto a la diversidad son posibles en una cultura basada en la igualdad, fundada en pautas y expresiones culturales libres de estereotipos de género y medios de comunicación amplios y accesibles.
VII. Instalada la igualdad en la vida cotidiana de mujeres y varones
mediante la deconstrucción de los roles tradicionales de género e
incorporando el ejercicio efectivo al derecho de cuidar y ser
cuidado
La redistribución del trabajo doméstico y de cuidados es hoy en día uno de los ejes centrales para avanzar en igualdad de género. La conciliación entre la vida familiar, laboral y personal, junto con estrategias para la corresponsabilidad entre el Estado, el mercado, las comunidades y las familias, permitirán efectivizar una mejora hacia la igualdad, redistribuyendo el trabajo no remunerado que hoy se reparte inequitativamente entre mujeres y varones.
VIII. Mujeres y varones acceden y se mantienen en igualdad de
oportunidades en el ámbito productivo, empresarial y laboral.
El acceso y control sobre los recursos económicos y productivos, el acceso a y mantenimiento de empleos decentes para todas las mujeres sin discriminación son requisitos fundamentales para el logro de su autonomía económica.
IX. Sistema Nacional Integrado de Salud brinda servicios universales
e integrales desde un enfoque de género
El sistema de salud nacional requiere integrar el enfoque de género de manera permanente y en múltiples aspectos, tanto en los equipos de salud como en los servicios que presta, haciendo hincapié en la salud sexual y reproductiva de mujeres y varones.
X. Disminución sustantiva de la violencia basada en género en todo
el territorio nacional
Disminuir la violencia basada en género requiere efectivizar mejoras normativas que eliminen prácticas discriminatorias, protejan a las mujeres, niñas, niños y adolescentes de la violencia de quienes las y los violentan, garanticen la protección y la justicia; realizar acciones de prevención y generar mecanismos de reparación hacia quienes la sufren, en todos los ámbitos públicos y privados.
XI. Vivienda, ambiente y hábitat suficientes, seguros y sustentables
para las mujeres
Alcanzar ambientes sostenibles requiere soluciones habitacionales múltiples, adaptadas a las necesidades específicas de las mujeres, espacios públicos accesibles, seguros y sustentables, así como medidas concretas que permitan dar respuestas a las causas y a las consecuencias del cambio climático que afectan directamente a mujeres.
A continuación, se encontrará el desagregado de todas las aspiraciones, sus directrices de política y las propuestas de líneas estratégicas hacia la acción.
I. Aspiración estratégica a 2030
Desarrollo sostenible con igualdad sustantiva de género, que garantiza el ejercicio pleno de los derechos humanos e incluye la diversidad de mujeres y varones.
La igualdad sustantiva sólo es posible en un marco de desarrollo
inclusivo y sostenible para toda la ciudadanía. Para ello es
indispensable alcanzar la igualdad de derechos, de oportunidades,
de acceso y control de los recursos, de parte de mujeres y
varones. Garantizar la calidad de vida de todas las personas sin
discriminación alguna, requiere la libertad política, la libertad
económica y de propiedad, de oportunidades con transparencia y
seguridad.
La sostenibilidad de los procesos económicos, ambientales y de
género, así como la cultural inclusiva y la no discriminación son
factores determinantes.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género: Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Ministerio de Economía, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Ministerio de Turismo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Defensa, Instituto Nacional de las Mujeres, Instituto Nacional del Niño y del Adolescente del Uruguay, Banco de Previsión Social, Instituto Nacional de Cooperativismo, Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, Fiscalía General de la Nación, Poder Judicial, Congreso de Intendentes, Universidad de la República, Plenario Intersindical de Trabajadores (PIT-CNT), Cámaras Empresariales, organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
I.1. Contribuir a la construcción de una cultura inclusiva respetuosa de la diversidad de género y generaciones, para el cambio en las representaciones sociales, la eliminación de estereotipos y prácticas discriminatorias.
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Directriz de política:
I.2. Generar acciones hacia un desarrollo económico, social, ambiental y de género sostenible.
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Directriz de política:
I.3. Prevenir y eliminar toda forma de discriminación de género, promoviendo el ejercicio y goce de los derechos fundamentales de las personas afrodescendientes, migrantes, de la diversidad sexual, con discapacidad, entre otros.
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II. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Principio de igualdad de género, principio orientador de todas de las políticas públicas.
Avanzar hacia la superación de las desigualdades de género a
través de políticas públicas que garanticen el efectivo
reconocimiento de los derechos de las mujeres. Para ello, se
requiere una arquitectura institucional que promueva políticas de
redistribución de los recursos, las oportunidades y las
responsabilidades; políticas de reconocimiento que resignifiquen
económica y socialmente actividades que hoy generan asimetrías y
políticas de representación que profundicen la participación y la
democracia para las mujeres.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Instituto Nacional de las Mujeres, Oficina Nacional del Servicio Civil, Comisión Interdepartamental de Género-Congreso de Intendentes, Cámaras Empresariales, PIT-CNT, organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
II.1. La arquitectura institucional para la igualdad de género, jerarquizada al mayor nivel del Estado, con recursos presupuestales, normativos y humanos suficientes.
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Directriz de política:
II.2. Democratizar la cultura organizacional del Estado incorporando la perspectiva de género y no discriminación en las prácticas laborales cotidianas.
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Directriz de política:
II.3. Las políticas públicas implementadas en el territorio incluyen la dimensión de la igualdad de manera integral, en su diseño, implementación, monitoreo y evaluación.
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III. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Conocimiento suficiente y público sobre las desigualdades de género.
La generación de conocimiento, los sistemas de información y la
instrumentación de mecanismos de seguimiento de las políticas
desde una perspectiva de género permitirán garantizar los
procesos para la toma de decisiones certeras, la rendición de
cuentas y la transparencia de la acción pública en esta materia.
Organismos Referentes: Consejo Nacional de Género, Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Universidad de la República, PIT-CNT, organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
III.1. Sistemas de información suficientes y sistemáticos, que permitan la toma de decisiones en políticas públicas, el análisis académico y el contralor sobre bases certeras.
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Directriz de política:
III.2. Generación, profundización y divulgación de conocimiento sobre las desigualdades de género.
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IV. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Participación real y efectiva de mujeres en la toma decisiones en todos los ámbitos, públicos y privados y organizaciones de mujeres y feministas con capacidad de incidencia.
Las decisiones que promueven cambios (incluso hacia la equidad de
género), se dan a todo nivel, desde las pequeñas negociaciones
diarias de la vida privada, hasta las definiciones públicas que
afectan la organización del país, su gobierno y su cultura.
La participación real y efectiva de las mujeres implica apelar a
su ciudadanía activa, es decir ejercicio efectivo de su autonomía
en la toma de decisiones, en todos los ámbitos que afectan sus
vidas, sus familias, sus comunidades y la sociedad en su
conjunto. Para lograr la paridad es necesaria la participación
ciudadana, convocar a múltiples actores, organizaciones sociales
del más amplio espectro, reunir diversas voces e intereses,
democratizando la política pública para la igualdad de género.
El movimiento de mujeres y feministas cumple un papel estratégico
para la ampliación de la agenda de derechos de las mujeres y de
la igualdad de género, al mismo tiempo que da seguimiento a los
compromisos asumidos por el Estado, garantizando los procesos de
cambio culturales y avance efectivo hacia la igualdad
sustantiva.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género, Instituto Nacional de las Mujeres, Cámaras Empresariales, PIT- CNT, organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
IV.1. Acceso paritario de las mujeres a todos los espacios de toma de decisión públicos y privados.
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Directriz de política:
IV.2. Participación activa de las mujeres en los asuntos de la vida pública, en los espacios sociales, políticos, económicos, culturales y deportivos
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V. Aspiración estratégica - operativa a 2030
El Sistema Nacional de Educación Pública y su rol protagónico en el cambio hacia una cultura igualitaria.
En general las mujeres en Uruguay desarrollan trayectorias
educativas exitosas en relación a los varones. Si bien en la
actualidad su presencia se extiende en todos los niveles, aún
persisten factores específicos que limitan su acceso o facilitan
su desvinculación temprana: la pobreza y la condición de
ruralidad son los elementos determinantes que favorecen la
desvinculación educativa. Es importante señalar también que la
segregación educativa es un problema asociado a las estudiantes;
las áreas temáticas vinculadas a las ciencias básicas, a las
comunicaciones y a la tecnología tienen menor inserción femenina,
generando un fuerte cuello de botella en la formación de los
recursos humanos para los mercados futuros, mejor remunerados. El
rol que el sistema educativo formal tiene en el cambio cultural
es protagónico, aunque no único.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género, Ministerio de Educación y Cultura, Administración Nacional
de la Educación Pública, Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica.
Directriz de política:
V.1. Universalizar la educación en derechos humanos, igualdad de género y no discriminación en el sistema educativo formal.
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Directriz de política:
V.2. Reducir las desigualdades de acceso, permanencia y egreso en el sistema educativo.
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Directriz de política:
V.3. Eliminar la segregación educativa por áreas de conocimiento.
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Directriz de política:
V.4. Una educación libre de violencia de género.
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VI. Aspiración estratégica - operativa a 2030
La cultura igualitaria y de reconocimiento a la diversidad cultural predominante en las pautas culturales de la ciudadanía.
El logro de la igualdad sustantiva requiere avanzar hacia la
superación de los patrones socioculturales discriminatorios,
patriarcales, sexistas, clasistas y racistas que siguen
reproduciendo la desigualdad, y mantienen pautas de
relacionamiento violentas y que permiten el predominio de la
cultura del privilegio. La educación, los medios de comunicación
y en las redes sociales juegan un rol fundamental para lograr
dicho cambio cultural.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género, Ministerio de Educación y Cultura, Ministerio de Turismo, Ministerio de Economía, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Instituto Nacional del Niño y del Adolescente del Uruguay, Banco de Previsión Social, Agencia de Cooperativismo, Oficina Nacional del Servicio Civil, Sistema Nacional de Educación, Comisión Interdepartamental de Género-Congreso de Intendentes.
Directriz de política:
VI.1. Promover acciones para el ejercicio de los derechos culturales y el respeto a la diversidad cultural.
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Directriz de política:
VI.2. Las vías institucionales de comunicación y los diferentes medios de comunicación con compromiso activo en el cambio cultural hacia la igualdad de género.
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VII. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Instalada la igualdad en la vida cotidiana de mujeres y varones mediante la deconstrucción de los roles tradicionales de género e incorporando el ejercicio efectivo al derecho de cuidar y ser cuidado.
La igualdad en la vida cotidiana es el factor que permite una
mayor autonomía en todas las dimensiones de la vida de las
mujeres. Para ello, es sustantivo superar culturalmente la
división sexual del trabajo actual, que sobrecarga a las mujeres
con tareas no remuneradas vinculadas al cuidado y a lo
doméstico.
El aumento sostenido de las mujeres en el mercado de trabajo pone
en cuestión también el modelo tradicional de proveedor masculino
y provoca la actual crisis de los cuidados, que sólo podrá
superarse con la articulación virtuosa entre el mercado, el
Estado, la comunidad y las familias, y la redistribución
equitativa al interior de los hogares.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género, Sistema Nacional Integrado de Cuidados, Comité Consultivo de Cuidados.
Directriz de política:
VII.1. Reconocer y redistribuir el trabajo doméstico y de cuidado, pilar del bienestar social.
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Directriz de política:
VII.2. Promover el bienestar de las personas considerando la conciliación entre la vida laboral, familiar y personal.
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Directriz de política:
VII.3. La corresponsabilidad se instala fuertemente en la sociedad, integrando al Estado, al mercado, la comunidad y a las familias.
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VIII. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Mujeres y varones acceden y se mantienen en igualdad de oportunidades en el ámbito productivo, empresarial y laboral.
Alcanzar la autonomía económica, refiere a la superación de las
desigualdades en el mercado de trabajo (incluyendo las barreras
de ingreso y permanencia), del acceso al capital, al crédito y la
renta. La superación de las brechas salariales y las brechas en
la dedicación al trabajo no remunerado (doméstico y de cuidados)
son ejes que requieren el avance en el ámbito productivo,
empresarial, agropecuario, rural y laboral, de manera de superar
las desigualdades económicas, que permitan la igualdad de
oportunidades y revertir la feminización de la pobreza.
En referencia al mercado de trabajo, es eje sustancial para
efectivizar la igualdad el logro del trabajo decente, extendiendo
la protección social y el fomento del diálogo social tripartito.
Organismos referentes: Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, Ministerio de Industria, Ministerio de Turismo, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Desarrollo Social, Banco de Previsión Social, Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional, Instituto Nacional del Cooperativismo, Cámaras Empresariales, PIT-CNT, Organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
VIII.1. Promover el acceso y control igualitario de mujeres y varones sobre los recursos económicos y productivos.
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Directriz de política:
VIII.2. Asegurar que las mujeres de todas las ascendencias étnicas raciales y edades, accedan a empleos decentes en igualdad de condiciones y sin discriminación alguna.
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Directriz de política:
VIII.3. Impulsar que el sector de actividad de trabajo doméstico y de cuidado se valorice y alcance las condiciones de trabajo decente.
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Directriz de política:
VIII.4. Favorecer la inclusión de las mujeres en todos los ámbitos agropecuarios productivo-laborales.
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IX. Aspiración estratégica - operativa a 2030
El Sistema Nacional Integrado de Salud brinde servicios universales e integrales, desde un enfoque de género.
La incorporación del enfoque de género en la salud, como se señala en
los Objetivos Sanitarios del Ministerio de salud Pública, requiere
cambios del modelo de atención tanto a nivel operativo, estratégico y
político. Trabajar en la deconstrucción de estereotipos de género,
incorporar un enfoque desde la diversidad, y personalizar la atención
en función de determinantes específicas son requerimientos necesarios
para fortalecer la autonomía física, así como garantizar el acceso y
atención en condiciones de igualdad y respeto.
Organismos referentes: Ministerio de Salud Pública, Administración Servicios de Salud del Estado, Ministerio de Educación y Cultura, Administración Nacional de la educación Pública, Cámaras Empresariales, PIT-CNT, organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
IX.1. Promover, prevenir, atender y rehabilitar la salud de las personas en condiciones de igualdad, respeto y sin discriminaciones de ningún tipo.
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Directriz de política:
IX.2. Incorporar el enfoque de género en todas las áreas de la salud.
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Directriz de política:
IX.3. Decisiones autónomas e informadas de mujeres y varones sobre sus cuerpos, con especial atención en las decisiones sexuales y reproductivas.
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X. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Disminución sustantiva de la violencia basada en género en todo el territorio nacional.
Las diversas manifestaciones de la violencia basada en género
exigen procesos desafiantes que requieren la profundización de
las políticas públicas y cambios a nivel de las pautas
culturales. Es fundamental visibilizar que la igualdad no es
posible si hay violencia hacia las mujeres, y que mientras no se
efectivicen las acciones reparatorias, quienes la sufren no
logran una genuina autonomía física.
Organismos referentes: Consejo Nacional de Género, Consejo Nacional Consultivo de Lucha contra la Violencia Doméstica, Sistema Integral de Protección a la Infancia y la Adolescencia contra la Violencia, Red de ONG de Lucha contra la Violencia Sexual y Doméstica, Cámaras Empresariales, PIT-CNT, organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
X.1. Actualización de marcos normativos y legislativos sobre violencia basada en género.
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Directriz de política
X.2. Garantizar el acceso a la protección y a la justicia de mujeres, niñas, niños y adolescentes que han visto vulnerados sus derechos, evitando su revictimización.
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Directriz de política:
X.3. Reducción efectiva de la violencia basada en género, como violación a los derechos humanos fundamentales de las mujeres, niñas, niños y adolescentes mediante la prevención, atención, protección y reparación desde las instituciones del Estado, las organizaciones de la sociedad civil y la comunidad toda.
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Directriz de política:
X.4. Restituir las oportunidades de las personas que sufren o han sufrido violencia basada en género para el efectivo ejercicio de sus derechos en el logro de su autonomía.
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XI. Aspiración estratégica - operativa a 2030
Vivienda, ambiente y hábitat suficientes, seguros y sustentables para las mujeres.
Las desigualdades de género se expresan en el territorio y
afectan de manera diferenciada a las mujeres, especialmente a las
más pobres. El espacio donde vivimos crea, reproduce y trasforma
las relaciones de género. Pensar la interrelación de las mujeres
y sus condiciones de vida cotidiana en el espacio implica conocer
y satisfacer sus intereses y necesidades prácticas y
estratégicas, ya sea en relación al medio ambiente, la vivienda y
al espacio público urbano o rural, como en medidas concretas que
permitan dar respuesta a las causas y consecuencias del cambio
climático que las afectan directamente.
Organismos referentes: Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; Ministerio de Industria, de Energía y Minería; Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca; Congreso de Intendentes, Cámaras Empresariales, PIT-CNT, Organizaciones de mujeres y feministas.
Directriz de política:
XI.1. Garantizar soluciones habitacionales para las mujeres de los sectores más vulnerables y en situaciones de violencia basada en género.
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Directriz de política:
XI.2. Promover espacios públicos inclusivos, accesibles y sostenibles.
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Directriz de política:
XI.3. Generar acciones hacia un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, social, ambiental y de género.
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La Estrategia Nacional para la Igualdad de Género reconoce el papel fundamental del Estado en las políticas de igualdad que aseguren los derechos humanos y la autonomía de las mujeres como eje transversal de las políticas nacionales de desarrollo sostenible a mediano y largo plazo. Reconoce también el papel insustituible de la sociedad, a través de sus organizaciones sociales, de mujeres y feministas en tanto portadoras de expectativas de ampliación de los horizontes de igualdad, justicia y libertad, en el marco de un desarrollo sustentable del país.
Para que la presente estrategia se convierta en una propuesta exitosa -es decir en una efectiva hoja de ruta para alcanzar las aspiraciones de igualdad de género al 2030- se requiere una serie de prerrequisitos vinculados a las transformaciones socioculturales y a la capacidad de decisión sobre la esfera personal de las mujeres sobre sí mismas, en la distribución igualitaria de los ingresos y de la riqueza del país, y la participación paritaria en todas las esferas de la vida privada y pública.
Se requiere de organizaciones sociales activas que construyan tejido social y asociativo, en diálogo con el Estado. También un Estado que contemple una arquitectura institucional de género, con una cultura institucional y formas de gestión libres de discriminación, con un funcionariado público sensibilizado y capacitado para el diseño, implementación y monitoreo de las políticas públicas, así como con disposición y capacidad para contribuir al diálogo y a la participación con las organizaciones de mujeres y feministas.
Señalamos entonces como prerrequisitos básicos para la implementación de la Estrategia Nacional de Igualdad de Género, los siguientes:
Hacia una arquitectura institucional de género fortalecida
«La institucionalidad de género en el Estado es la
materialización de relaciones políticas, prácticas sociales y
visiones del mundo que se legitiman como cosas públicas por medio
de procesos precedidos por luchas políticas. Los avances en la
institucionalización de las políticas de género en el Estado se
expresan en la difusión de nuevos discursos sobre las relaciones
hombre-mujer, en la promulgación de nuevas leyes, en la
formulación de nuevas reglas y en la formación de organismos
estatales y redes de interacción entre los actores públicos,
privados y sociales que conforman los espacios de las políticas
públicas». Virginia Guzmán Barco y Sonia Montaño Virreira (2012:
5).
Resulta fundamental fortalecer en el Uruguay la institucionalidad de género de manera tal que constituya un verdadero sistema articulado entre sí y dotado de lo necesario para llevar adelante esta Estrategia para la Igualdad de Género, en el marco del Consejo Nacional de Género.
Consejo Nacional de Género con la mayor representación institucional del Estado y de los actores sociales
Se requiere que el Consejo Nacional de Género amplíe su actual integración, incorporando organismos estratégicos para la trasversalización de las políticas de igualdad de género, de manera de ratificar el compromiso de Estado con la igualdad, así como también una mayor representación de las organizaciones de mujeres y feministas.
Se propone que el Consejo Nacional de Género esté compuesto por representantes de máxima jerarquías de cada institución u organización: Presidencia de la República a través de su Prosecretaría; Oficina de Planeamiento y Presupuesto; Oficina Nacional de Servicio Civil; los trece ministerios actuales, la Fiscalía General de la Nación; la Administración de los Servicios de Salud del Estado; Instituto del Niño y el Adolescente del Uruguay; Instituto Nacional de Colonización; Administración Nacional de Educación Pública; Banco de Previsión Social; Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP); Instituto Nacional del Cooperativismo, Poder Judicial; Congreso de Intendentes, Universidad de la República; representantes de organizaciones de mujeres y feministas entre las que se incluirán representantes de organizaciones de mujeres afrodescendientes y rurales; representantes del Plenario Intersindical de Trabajadores Central Nacional de Trabajadores y de las cámaras empresariales.
Los cometidos del Consejo Nacional de Género serán los siguientes:
a) Velar por el cumplimiento de esta ley y de la política nacional
de igualdad de género y sugerir los cambios normativos que
considere necesarios.
b) Coadyuvar a la coordinación de las diferentes acciones, políticas
y programas en el marco de la política nacional de igualdad de
género.
c) Proponer el abordaje de manifestaciones de desigualdad que
requieran respuestas institucionales innovadoras o
diferenciadas.
d) Promover el intercambio y desarrollar propuestas
intersectoriales.
e) Coordinar acciones con otros espacios interinstitucionales y con
las unidades departamentales de género de las intendencias y
municipios.
Unidades Especializadas en Género
Actualmente existen Unidades Especializadas en Género en un gran número de organismos públicos. Es esencial que se creen otras unidades especializadas en género en aquellos organismos públicos e instituciones que aún no las tengan. El objetivo de estas unidades es que favorezcan la aplicación de los derechos y principios que promueven la igualdad y la perspectiva de género en el ámbito de las materias sustantivas de competencia de cada organismo. Para que estas unidades puedan desarrollar acabadamente su función, deberán contar con la jerarquía institucional, recursos técnicos y asignación presupuestal necesarias para el efectivo cumplimiento de sus cometidos.
Entre los cometidos que se proponen para las unidades especializadas en género se hallan los siguientes:
a) Asesorar al organismo al que pertenecen para transversalizar la
perspectiva de género en la planificación, en la gestión humana,
en el cumplimento de sus funciones y en el presupuesto.
b) Dar seguimiento y evaluar el cumplimiento en el Organismo de la
Política Nacional de Igualdad de Género, así como de las
políticas y planes intrainstitucionales para la igualdad de
género.
c) Participar en las redes interinstitucionales a nivel nacional e
internacional.
d) Rendir cuentas a la sociedad civil sobre la implementación de las
políticas de igualdad de género en el organismo del que
dependen.
e) Elaborar estudios con la finalidad de promover la igualdad de
género en las áreas de actividad del organismo.
f) Proponer y coordinar capacitaciones en la temática para el
personal del organismo.
g) Dar visibilidad a la política de igualdad y desarrollar
estrategias de comunicación a esos efectos.
Una nueva Ley de Igualdad de Género
«(...) las relaciones de género no son sólo el producto de la
voluntad y la acción de los actores (movimiento feminista o
mecanismos para el adelanto de las mujeres en el Estado), sino
también de las oportunidades y restricciones que ofrecen las
normas institucionales que regulan las relaciones entre los
sujetos. Las normas a su vez son el resultado de procesos
históricos específicos que se deben considerar como el andamiaje
político institucional en el que se construye la igualdad de
género. Las normas no son determinantes en términos absolutos, ya
que son los actores quienes las reproducen y les dan sentido. Las
reglas no son sólo rutinas, procedimientos, convenciones y roles
en torno a los cuales se construye la actividad política sino
también creencias, paradigmas, códigos culturales, saberes
movilizados por los actores que sostienen, elaboran o contradicen
estas reglas» (Müller y Surel, 1998 citados por Guzmán Barcos y
Montaño Virreira, 2012: 5-6).
Se ha constatado que para concretar los prerrequisitos necesarios para la realización de la Estrategia Nacional para la Igualdad de Género se requiere la sanción de una nueva ley que adecue la normativa nacional a los estándares, definiciones y recomendaciones establecidas en forma específica para el país.
Los contenidos de esta nueva Ley de Igualdad avanzarán en el establecimiento de garantías y mecanismos orientados a la exigibilidad de los principios y derechos establecidos en la norma; fortalecerá la institucionalidad de género en el país; establecerá principios orientadores y lineamientos para las políticas públicas de género; creará un Fondo Concursable para el fomento de la participación activa de las organizaciones de mujeres y feministas; regulará los cometidos del Instituto Nacional de las Mujeres; establecerá nuevos cometidos y ampliará la integración del Consejo Nacional de Género; y consolidará las Unidades Especializadas de Género del Estado, brindándoles la estructura normativa que les confiera la necesaria jerarquización institucional, dotación de recursos humanos especializados, asignación de roles y funciones y presupuesto acorde para llevar adelante la presente Estrategia y demás políticas públicas para lograr la igualdad.
Transformación de la cultura institucional estatal: Modelo de Calidad con Equidad de Género (MCEG)
El Modelo de Calidad con Equidad de Género (MCEG) es una herramienta diseñada para reducir las brechas de género en el ámbito laboral mediante acciones planificadas y procedimientos tendientes a transformar las estructuras de trabajo y la gestión del personal en forma más justa y equitativa en términos de género.
Las transformaciones se logran visibilizando inequidades de género, planificando y ejecutando acciones para su eliminación, evaluando los resultados obtenidos, corrigiendo los desvíos, mejorando permanentemente los mismos de manera de asegurar la consecución de los objetivos finales.
El Modelo de Calidad con Equidad de Género posee un conjunto de requisitos, cuyo cumplimiento permite desarrollar, progresivamente, estructuras de trabajo igualitarias, más justas y eficaces. Inspirado en la normalización técnica internacional (en particular las normas ISO 9000 de gestión de calidad y la norma de responsabilidad social empresarial SA 8000), constituye un «estándar de igualdad de género» en el ámbito laboral, evaluable por el Instituto Nacional de las Mujeres y el Consejo Asesor del Modelo de Calidad con Equidad de Género, quien otorga a las organizaciones públicas y privadas inmersas en el proceso de mejora continua de su gestión un «sello» de calidad según el nivel de avance, en reconocimiento de las transformaciones realizadas.
El enfoque género-transformativo del modelo desafía las desigualdades de género y pone énfasis en cambiar o eliminar roles y patrones de género que mantienen la desigualdad o que violan o limitan el ejercicio de los derechos humanos de las mujeres. También incluye en su aplicación el enfoque interseccional género-afrodescendencia como dos cruces de identidades que exponen a las personas a particulares experiencias de discriminación y racismo.
Los presupuestos sensibles al género
El presupuesto o planificación presupuestaria de un período es la asignación, detallada y expresada en unidades monetarias, de los recursos que la organización se propone erogar, a objetos de gasto específicos que definen en última instancia los objetivos que se habrán de perseguir en dicho período. Podemos decir entonces que el presupuesto de una organización es la manifestación verdadera y expresa de la real voluntad política de su conducción acerca de cuáles temas desea concretar o impulsar.
El presupuesto sensible al género es una herramienta de política pública ideada para disminuir y eliminar las desigualdades entre mujeres y hombres. Su desarrollo implica:
* Incorporar la perspectiva de género en todos los niveles del
proceso presupuestario, para que la institucionalidad del Estado
y las políticas públicas en su conjunto adopten la lógica de la
igualdad.
* Traducir los compromisos gubernamentales por la igualdad de
género en compromisos financieros, lo que no significa
necesariamente un incremento en el gasto público sino una
asignación más eficiente del mismo.
* Elaborar planificación estratégica, operativa y presupuestación,
orientadas a cerrar las brechas entre varones y mujeres y a
generar mayores garantías para el pleno ejercicio de derechos de
todas las personas.
Para aplicar esta herramienta en el Presupuesto Nacional, desde el 2016 se ha implementado la apertura de un Proyecto Presupuestal de Igualdad de Género, que permite visibilizar y por tanto identificar el gasto en acciones orientadas a la igualdad de género ya sea en los Programas Presupuestales (gasto funcional) en funcionamiento, como en las inversiones públicas (gasto en inversión).
Transformaciones de las representaciones culturales en Uruguay
A pesar de los significativos cambios en la participación de las mujeres en los ámbitos educativos y en el mercado laboral, de las profundas transformaciones de las familias, de la disposición colectiva para apoyar marcos normativos novedosos que dan cuenta de la aceptación de diversas maneras de vivir la sexualidad y en distintos arreglos familiares; estudios provenientes de centros no gubernamentales, estatales y académicos dan cuenta del fuerte arraigo en la ciudadanía uruguaya de valores, creencias y pautas de conducta tradicionales y resistentes a los cambios de género.
La alta prevalencia de la violencia basada en género sufrida por mujeres de todas las edades y condiciones, la dimensión aún no suficientemente valorada del abuso sexual y maltrato infantil y adolescente, la prevalencia del embarazo adolescente no intencional en aquellas que viven en condición de pobreza, el aumento de hogares pobres monomarentales, la infantilización de la pobreza, son graves problemas que vive el Uruguay que, más allá de los factores económicos, dan cuenta de las barreras culturales que reproducen la inequidad de género y de etnia-raza.
Estos cambios culturales necesarios -aunque no suficientes- para hacer realidad un proceso orientado al desarrollo sostenible con justicia social requieren de la activa participación de la sociedad organizada y de las y los ciudadanos activos, dado que la reproducción de las relaciones sociales ocurren en la vida cotidiana, en los entornos barriales y locales.
El movimiento social a través de la mayor diversidad de organizaciones sociales, así como el movimiento de mujeres y feministas, poseen un lugar estratégico para que el Estado genere sinergias con sus exigencias, demandas y aportes.
En este marco la Estrategia Nacional para la Igualdad, a través del Consejo Nacional de Género y particularmente de sus representantes sociales, refuerza su apuesta.
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La Estrategía Nacíonal para la Igualdad de Género (ENIG) 2030, como se ha señalado, pretende constituirse en una guía orientadora para las políticas públicas de género, así como una base para la confección de planes y proyectos específicos de carácter nacional, departamental o municipal. Se requiere entonces señalar las dimensiones específicas que le permitirán su viabilidad: viabilidad polítca, económica, técnica y social.
Viabilidad política
La viabilidad política para la implementación de la ENIG 2030 depende de la capacidad de los actores sociales y políticos de generar una alianza sólida, que logre el respaldo de la opinión pública y la ciudadanía.
Partimos del pleno reconocimiento de la diversidad para realizar un ejercicio de voluntad política en el sentido más amplio. De forma que permita alcanzar objetivos comunes desde las diferencias y constituirse en un verdadero proceso de construcción de políticas de país basada en la búsqueda del bien común.
La necesidad de una alianza ciudadana y la socialización de género en la ciudadanía uruguaya requieren un firme compromiso político para propiciar políticas que mejoren la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres así como un adecuado establecimiento del enfoque integrado de género en las políticas públicas. Pero también una participación activa de la ciudadanía que facilite el cambio social que requiere el desarrollo de estas políticas.
Las organizaciones de mujeres y muy especialmente el movimiento feminista han tenido una inestimable contribución en las conquistas de los derechos fundamentales y de ciudadanía de las mujeres uruguayas, convirtiéndose en un potente impulsor de las políticas de igualdad. El feminismo, como movimiento social y político, es el componente político imprescindible de una sociedad y de un gobierno que pretende progresar; su práctica debe ser transversal a toda acción pública y social.
La experiencia llevada a cabo en la elaboración y desarrollo de los diferentes Planes de Igualdad a nivel departamentales: el Primer Plan Nacíonal de Igualdad de Oportunidades y Derechos. 2007-2011 y, concretamente, la presente Estrategia Nacional para la Igualdad de Género en Uruguay -que se configura como una hoja de ruta para el desarrollo de una nueva normativa que regule todas las aspiraciones para la promoción de la igualdad de género en Uruguay- permitirán formar pactos ciudadanos que puedan materializarse a través de planes, programas y proyectos.
Viabilidad económica
La asignación presupuestal expresa el compromiso con los objetivos de política de parte del Estado. Da cuenta, asimismo, de las opciones que inevitablemente una sociedad debe siempre elegir en función de un contexto de recursos siempre finitos para los desafíos que tiene por delante.
En consonancia con la prioridad dada a las políticas de género, los organismos del Estado y entes autónomos y descentralizados deben realizar un ejercicio de asignación de los presupuestos priorizando las políticas de igualdad de género. Desde el gobierno se ha trabajado en dar pasos orientados a encarar las inequidades de género, la presente Estrategia se propone integrarlos desde una mirada de mediano plazo para plantear soluciones sustentables.
Teniendo en consideración el contexto de restricciones macroeconómicas en cada etapa, se requiere que los eventuales incrementos presupuestales prioricen el gasto para avanzar en la superación de las inequidades.
La utilización de mecanismos de financiamiento internacional, cuando sea estrictamente requerido, servirá para direccionar y potenciar los recursos para las políticas de igualdad de género a lo largo de todo el ciclo de vida; y para reforzar aquellas ya existentes implementadas por los diferentes organismos públicos.
Viabilidad técnica/institucional
Es una necesidad consensuada la necesidad del rol activo del Estado como rector de la política pública de género, y como garante de los derechos. Del mismo modo, es relevante el fortalecimiento de organizaciones de la sociedad civil y su sostenibilidad para que puedan operar como contrapartes. Que sean éstas las que logren participar en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas; como fue en el proceso para la elaboración de la Estrategia Nacional para la Igualdad 2030, y lo será durante todo el 2018 en el proceso de su validación desde el territorio y de operativización de sus aspiraciones.
Estado y sociedad civil presentan diferentes legitimidades desde donde efectúan su aporte a la política pública de género.Las oragnizaciones de la sociedad civil obtienen legitimidad de su conocimiento, acervo y prácticas institucionales desarrolladas en procura de la mejora de la calidad de vida de las mujeres. También de su rol como expresión de la ciudadanía para incidir en la adecuación de las políticas públicas a sus necesidades e intereses.
En el campo de la implementación, el criterio debe ser el establecimiento de políticas universales que garanticen a mujeres y varones el respeto de sus derechos y el acceso al bienestar.
Seguidamente, las políticas de igualdad de género deberán estar articuladas de manera no subsidiaria con la política económica, al igual que el resto de las políticas sociales. Deben visualizarse en el marco de políticas generales de carácter integral, de lo contrario su eficacia será dudosa.
Una implementación eficiente de las políticas de igualdad de género requiere de la articulación y coordinación interinstitucional de carácter sistémico, vale decir: que rompa definitivamente con la fragmentación institucional que aún existe.
En ese sentido el Consejo Nacional de Género se constituye en el espacio de articulación significativo que orientará su accionar en el marco de la presente Estrategia. Éste podrá definir ámbitos intersectoriales de implementación conjunta, en los que el organismo sectorial que lleve adelante la rectoría de la política liderará su ejecución.
Viabilidad social
La implementación de la Estrategia permite el ejercicio activo de derechos por parte de sujetos -mujeres y varones-, además de una oportunidad para el fortalecimiento de la participación ciudadana. Para ello, resulta necesario tener en cuenta los siguientes aspectos:
a) La necesidad de contar con mecanismos de rendición de cuentas y
control social que otorguen transparencia a la gestión pública.
Para lo cual será necesario estudiar la posibilidad de instalar
mecanismos de rendición de cuentas públicos para monitorear los
compromisos asumidos.
b) La gestión social de la información y el conocimiento juegan
roles claves en la superación de la fragmentación institucional
al implementar políticas públicas. La disponibilidad de
información sistemática y confiable para la planificación,
monitoreo y evaluación es una condición necesaria para la
eficiencia de las políticas.
El análisis prospectivo y los espacios interinstitucionales,
junto a los actores políticos, la sociedad civil y la academia,
permitirán superar la fragmentación institucional y las miradas
disciplinarias para lograr una visión común, realimentada y
mejorada a partir de los procesos de monitoreo y evaluación.
c) La disponibilidad de recursos humanos calificados es
indispensable. Una condición necesaria para superar los
obstáculos, de aplicar la normativa vigente en materia e igualdad
de género, consiste en profundizar en la capacitación y formación
de recursos humanos desde un enfoque de derechos, particularmente
de aquellos que realizan un trabajo cotidiano con la población.
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Equipo de apoyo de INmujeres:
Daniela Sena, Jefa (e) Departamento de Promoción de Derechos y Prevención de la VBG
Karina Moreira, Jefa (e) Departamento de Mujeres Afrodescendientes
Nancy Penna, Jefa (e) Departamento de Formación y Contenidos
Leticia Lázaro, Asistencia Técnica de la Asesoría de Relaciones Internacionales
Lucía Alvarez, Asistente Técnica Departamento de Formación y Contenidos
Sharom Katzkowicz, Asistencia Técnica Sistema de Información de Género
* Autoridades, responsables técnicos y representantes de la sociedad civil que participaron de reuniones de trabajo:
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